Este es en nuestro concepto uno de los documentos más importantes y esclarecedores que hemos publicado en este espacio siempre al servicio de la comunidad universitaria en este momento de crisis que atraviesa nuestra Universidad, la universidad de los colombianos y colombianas.
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DECLARACIÓNSOBRE LA CUESTIÓN PENSIONAL Y ELFINANCIAMIENTO DELA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIABogotá, junio 4 de 2007
DIRIGIDA A:EL GOBIERNO NACIONAL, EL RECTOR,EL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO,EL CONSEJO ACADÉMICO,LA COMUNIDAD UNIVERSITARIAY LA OPINION PÚBLICA EN GENERALFrente a la actual situación provocada por el contenido del artículo 38º de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, agravada por las posiciones adoptadas por el Gobierno Nacional, el Rector de la Universidad y el Consejo Superior Universitario, las organizaciones y los miembros de la comunidad universitaria que suscribimos la presente declaración, hemos considerado necesario contribuir a superar el alto grado de desinformación e indebido entendimiento que se ha registrado en los últimos días, así como formular las solicitudes y acciones que para contribuir a la solución de la problemática que se ha planteado estimamos pertinentes.
CONSIDERACIONES Y RAZONAMIENTOS1. El pasivo pensional de la Universidad Nacional de Colombia ha sido y es una responsabilidad exclusiva de la Nación.
La principal aseveración que se ha venido haciendo se refiere a que existía y existe una indefinición jurídica sobre la responsabilidad de las obligaciones pensionales que ha reconocido y debe reconocer la Caja de Previsión de la Universidad (conjunto que se denomina “pasivo pensional”), de tal manera que lo dispuesto en el artículo 38º de la ley aprobatoria del PND representaría una solución que la Universidad debe aceptar para evitar futuras controversias, así ella comprometa en alguna proporción el patrimonio y las rentas de la Universidad y, por lo tanto, su misión académica. Nada más inexacto, como a continuación lo explicamos:
a) La organización del sistema pensional de la Universidad se remonta al año 1946 cuando fue creada la Caja de Previsión mediante acuerdo de su entonces Consejo Directivo (Acuerdo 239 de 1946), con fundamento en la ley 38 de 1935 que entonces regía a la Universidad y en armonía con la Constitución y la legislación nacional vigentes en ese momento. Esa organización se mantuvo luego bajo la ley 65 de 1963 orgánica de la Universidad, aunque fue adaptada para ajustarla a la reforma constitucional y administrativa de 1968, convirtiendo a la Caja en una dependencia de la Universidad, situación que se conservó también después de que el régimen legal de la Universidad fue modificado por el Decreto Extraordinario 82 de 1980 y por el Decreto Extraordinario 1210 de 1993 (con las complementaciones aplicables de la ley 30 de 1992), estatuto éste último que es el actualmente vigente.
b) Al expedirse la ley 100 de 1993, las cajas, fondos o entidades de seguridad social del sector público o privado existente, sin importar si tenían o no personería jurídica1 , como era el caso de la Caja de Previsión de la Universidad Nacional, fueron autorizados para continuar administrando el régimen pensional mientras subsistieran2 . Obviamente, sin hacer nuevas afiliaciones, como en efecto ha ocurrido con todas las personas vinculadas a la Universidad a partir de la vigencia de la ley 100 de 1993 (1º de abril de 1994), que han elegido libremente su fondo pensional y sin perjuicio del respeto absoluto del principio de libre afiliación.
c) Con anterioridad a la vigencia de la ley 100 de 1993, las obligaciones pensionales fueron atendidas con los recursos provenientes de las cotizacionesrecaudadas por la propia Universidad (aporte de la Universidad y de sus empleados y trabajadores en la proporción legalmente ordenada) y con recursos provenientes del presupuesto nacional. En efecto, debe tenerse en cuenta que durante este tiempo el presupuesto de la Universidad formaba parte del presupuesto de la Nación y era aprobado, por consiguiente, en todas sus apropiaciones y detalles por la ley anual de presupuesto. En cada uno de esos presupuestos anuales se incluyó, por lo tanto, las apropiaciones para garantizar el pago de las pensiones de la Universidad Nacional. Dicho en otras palabras, la Nación a través del presupuesto de ella (de la Nación) asumía el pago de las pensiones con apropiaciones que apenas eran complementadas con las sumas recaudadas por cotizaciones. Esas apropiaciones para pensiones eran distintas de las demás apropiaciones que para el funcionamiento y la inversión de la Universidad aprobaba también la ley anual
de presupuesto y sus adiciones.
d) La situación no varió en forma alguna al entrar a regir la ley 100 de 1993. Sin embargo, en materia presupuestal, como efecto de la Constitución Política de 1991 (artículo 69º) y de la ley 30 de 1992 (artículo 86º), la ley anual de presupuesto dejó de aprobar el presupuesto de la Universidad en su conjunto y en sus detalles, para en su lugar incluir sólo las partidas globales con destino a la Universidad, de tal manera que en ejercicio de su autonomía pudiera destinarlas autónomamente mediante actos de su organismo superior de gobierno (el Consejo Superior Universitario). Esas partidas globales distinguían y aún distinguen: la apropiación de funcionamiento, la apropiación de inversión y la apropiación para el servicio de la deuda. Pero, por razones técnicas aducidas por los gobiernos nacionales correspondientes, en la apropiación de funcionamiento (hasta el año 2005) siempre se incluyeron los recursos correspondientes al pago de las obligaciones pensionales en su totalidad, que se complementaban en menor medida con lo recaudado por cotizaciones. La situación fue clara año tras año: en los cálculos y en los anexos al presupuesto nacional se distinguía que en la apropiación de funcionamiento estaban los recursos propiamente destinados al funcionamiento y también los destinados al pago de pensiones. Es más: los recursos para el funcionamiento se consideraban separadamente para el cálculo de su actualización anual según el IPC, de los recursos destinados al pago de pensiones que anualmente crecían de manera superior al IPC, por depender obviamente del aumento del número de pensionados y no sólo del ajuste inflacionario. El Gobierno Nacional y el Congreso de la República, en consecuencia, asumían la responsabilidad del llamado “pasivo pensional” de la Universidad al apropiar las sumas requeridas para el efecto en cada uno de los presupuestos anuales de la Nación.
e) Como es sabido, a partir del presupuesto nacional del año 2005, la situación se hizo aún más clara: el presupuesto de la Nación viene distinguiendo: apropiación de funcionamiento, apropiación de inversión, y apropiación para pensiones. Es decir, se hizo explícito que una cosa era el funcionamiento y otra el pago de pensiones, cuyas apropiaciones antes estaban confundidas en una sola, la de funcionamiento. Igualmente, tales apropiaciones han sido incrementadas de diferente manera: las de funcionamiento e inversión conforme al IPC según lo ordenado por el artículo 86º de la ley 30 de 1992, y la de pensiones en porcentajes muy superiores al IPC, pues como se ha explicado su crecimiento responde no sólo al aumento atribuible a la inflación, sino al crecimiento del número de pensionados. Esto es importante subrayarlo, pues en las discusiones recientes, se han introducido muchas confusiones y equívocos en esta materia, que es preciso rechazar rotundamente: Una cosa es el compromiso de la Nación conforme al artículo 86º de la ley 30 de 1992, para garantizar el funcionamiento y la inversión de la Universidad (actualizado anualmente conforme a IPC), y otra cosa muy distinta es la asunción por parte de la Nación del “pasivo pensional” de la Universidad Nacional (incrementado anualmente según la inflación y el crecimiento del número de pensionados). Gobierno y Congreso han venido, pues, con mayor evidencia asumiendo las obligaciones pensionales de la Universidad, sin que existiera duda alguna sobre esa responsabilidad, que ahora se quiere desconocer para hacer concurrir a la Universidad en alguna proporción.
f) De otra parte, conforme al artículo 86º de la ley 30 de 1992, los aportes de la Nación son exclusivos para funcionamiento e inversión, de tal manera que ellos no pueden destinarse para el pago de las obligaciones pensionales, que nada tienen que ver con el funcionamiento propiamente dicho y la inversión de la Universidad. Por eso ha separado siempre lo apropiado para pensiones, que tiene por obvias razones destinación exclusiva para ese fin, sin que para el pago de pensiones puedan jurídicamente destinarse recursos de las apropiaciones de funcionamiento e inversión. Lo mismo puede decirse en cuanto a la destinación legal de los recursos propios de la Universidad: según el artículo 8º del Decreto Extraordinario 1210 de 1993 (actual ley orgánica de la Universidad) los recursos propios (es decir, “los generados por actividades académicas de investigación, asesoría o de extensión”) son “para garantizar el fortalecimiento de las funciones propias de la institución”. Dicho en otras palabras, su destinación es exclusiva para las actividades misionales de la Universidad y es imposible jurídicamente destinarlos al pago de pensiones.
g) Desde otro punto de vista, otra razón de orden estrictamente legal para aseverar que no existe duda sobre la responsabilidad de la Nación en relación con el pasivo pensional de la Universidad Nacional, se encuentra en la propia ley 100 de 1993. En efecto, de una parte, esta ley sólo se refirió a una responsabilidad parcial de la Nación tratándose de las universidades territoriales (es decir, creadas y organizadas por los entes territoriales y no por la Nación, como son las departamentales, municipales y distritales) en el artículo 131º de la misma. De esta manera lo que hizo la ley 100 de 1993 fue decidir que apoyaría a las Universidades que no había creado la Nación, contribuyendo o entrando en concurrencia con las entidades territoriales para el pago del pasivo pensional. Se trababa, evidentemente, de algo excepcional pues la Nación no tenía ninguna responsabilidad con Universidades que aunque públicas no pertenecían a la Nación sino a los entes territoriales. De alguna manera, la Nación estaba yendo más allá de su responsabilidad para cooperar con esos entes universitarios dada su situación presupuestal crítica en materia pensional. Como seha expresado en algunos foros, la Nación por obra y gracia de quienes impulsaron el proyecto que se convirtió en la ley 100 de 19933 , otorgó a los entes territoriales y a sus universidades una especie de “regalo” o “dádiva” de la Nación, pues ésta no estaba obligada jurídicamente a responder por los compromisos de las universidades territoriales, como eran los asumidos por ellas y por los respectivos entes territoriales en materia pensional. Lo que hizo es tan excepcional como que cualquier ley dijera que la Nación les ayuda a los departamentos, municipios y distritos en determinada proporción a pagar las pensiones de sus servidores o de sus entes descentralizados. La ley 100 de 1993, de otra parte, y como era y es más que explicable, no podía tratar de igual manera a las Universidades creadas por la Nación, es decir del orden nacional, como lo es la Universidad Nacional de Colombia, pues respecto de ellas no había concurrencia posible: las universidades nacionales como su nombre lo indica son de la Nación y es ésta la que debe responder por sus compromisos pensionales, como venía haciéndolo sin discusión alguna como se ha explicado. En el caso de las Universidades del orden nacional no hay concurrencia alguna, pues en su creación no han intervenido otras entidades como las territoriales. Por ello, en las disposiciones de la ley 100 de 1993 nada se dijo sobre el pasivo pensional de las Universidades del orden nacional, incluida la Universidad Nacional de Colombia, y por eso mismo con posterioridad a su adopción el Gobierno Nacional y el Congreso de la República han venido apropiando anualmente las sumas indispensables para atender las obligaciones pensionales, tal y como se ha expuesto en puntos precedentes.
h) Lo que sí dijo la ley 100 de 1993 respecto de las cajas o fondos del sector público del orden nacional, como lo es la Caja de Previsión de la Universidad Nacional de Colombia, es que si ellas llegaren a ser insolventes, la responsabilidad seguiría siendo asumida por la Nación a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel nacional, como lo prescribe el artículo 130º de la mencionada ley 100. En otros términos, que aunque fueran insolventes, la Nación sería la responsable del pasivo pensional. En el caso de la Universidad Nacional de Colombia, el Gobierno Nacional, como era su responsabilidad, no acudió a la figura de la declaratoria de insolvencia para que operara el mecanismo institucional del artículo 130º de la ley 100 de 1993, sino que optó por seguir apropiando las sumas requeridas para atender las obligaciones pensionales mediante las provisiones respectivas en cada uno de los presupuestos anuales. El comportamiento estatal de alguna manera es explicable, pues en la práctica no existe diferencia alguna entre asumir las responsabilidades pensionales disponiendo apropiaciones para la Caja de la Universidad Nacional y hacer lo mismo pero ordenando apropiaciones presupuestales para que el Fondo de pensiones públicas del nivel nacional continúe pagando las pensiones de los servidores de la Universidad, con la complementación mínima de las cotizaciones. Y es importante señalar que cuando quiera que la Universidad planteó que se hiciera esa sustitución por esa otra entidad responsable y pagadora de las pensiones del orden nacional, no se atendió su solicitud o se exigió indebidamente que debía hacer aportes en sumas cuantiosísimas al Fondo de pensiones públicas del nivel nacional.
Como síntesis de lo hasta aquí expuesto, NO EXISTE DUDA QUE LA RESPONSABILIDAD PLENA DEL PASIVO PENSIONAL DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA ES EXCLUSIVA DE LA NACION (con la sola salvedad de las reducidas sumas correspondientes a las cotizaciones), y que no es cierto que la ley aprobatoria del PND viene a resolver una ausencia de claridad jurídica, ni tampoco que se requeriría una nueva ley que despeje la supuesta incertidumbre, como se viene aduciendo y afirmando por las directivas de la Universidad y por los voceros del Gobierno Nacional.
2. La verdadera significación del artículo 38º de la ley aprobatoria del PNDLa explicación hecha sobre la responsabilidad exclusiva de la Nación respecto del llamado “pasivo pensional” de la Universidad Nacional de Colombia, permite entender en forma diáfana que la pretensión del artículo 38º de ley aprobatoria del PND es desconocer de manera abierta y explícita esa responsabilidad para volver a la Universidad co-responsable de ella en alguna proporción, la cual, en principio, quiere establecerse de acuerdo con lo dispuesto por la ley 100 de 1993 (artículo 131º) únicamente para las Universidades territoriales. Sobre este particular conviene precisar lo siguiente:
a) Pretender que la Universidad concurra con la Nación al pago de las mesadas pensionales actuales y futuras, significa pura y simplemente que la Nación va a abandonar la responsabilidad plena y que va a exigir a la Universidad que aporte recursos del presupuesto nacional o propios para colaborar en el pago de las pensiones, interrumpiendo así lo que jurídicamente venía ocurriendo.
b) De manera equívoca se dice que esto no va afectar a la Universidad o que si lo hace es de manera mínima, e incluso se ha llegado a decir por la Sra Ministra de Educación que le permitirá liberar recursos para sus tareas misionales. Nada más apartado de la realidad. Si la Universidad Nacional tiene que concurrir tiene que hacerlo con sus recursos y estos sólo tienen dos fuentes: los recursos del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión y lo recursos propios. Es decir que se verá obligada a disminuirlos para poder concurrir y esa disminución, cualquiera que sea el monto, afectará las actividades misionales de la Universidad. Además, no se sabe cómo podrá hacerlo sin violación de la ley, pues la actual que rige a la Universidad (Decreto 1210 de 1993 en armonía con la ley 30 de 1992) la obliga a destinar sus rentas provenientes del presupuesto nacional o las propias que genere a las actividades misionales y le impide, en consecuencia, destinarlas al pago de pensiones.
c) Se dice que todas las Universidades públicas son iguales, sean del orden territorial o nacional, y que, por lo tanto, es equitativo que sean tratadas como lo han sido algunas territoriales con fundamento en el artículo 131º de la ley 100 de 1993. Así lo expresó el propio Presidente de la República en el Consejo Comunal del 2 de junio de 2007. Pues bien, no todas las Universidades públicas son iguales: si bien todas son públicas o estatales, hay una diferencia muy significativa derivada del origen de su creación y organización. Las creadas y organizadas por las entidades territoriales (departamentos, municipios o distritos) pertenecen a esas entidades y en ellas ninguna ingerencia obligatoria tiene la Nación, salvo que ella autónomamente así lo decida, como lo hizo en virtud del artículo 131º citado, gracias al cual se obligó voluntariamente, por decirlo de alguna manera, a concurrir al pago de su pasivo pensional en determinadas condiciones. Por el contrario, las universidades nacionales creadas y organizadas por el Congreso de la República pertenecen a la Nación, y en ellas nada tienen que ver las entidades territoriales, salvo también que ellas quisieran voluntariamente cooperar en su funcionamiento. Por ser de la Nación, por haberlas creado ella, la responsabilidad esencial de su existencia y funcionamiento corresponde a la Nación. Las razones de orden jurídico ya han sido expuestas atrás. Además, es ilógico y antitécnico hablar de concurrencia: si esas universidades nacionales, como lo es la Universidad Nacional, pertenecen a la Nación, cómo se explica que de alguna manera se consideren como extrañas a ella para obligarlas a concurrir a una responsabilidad que pertenece a la persona jurídica más amplia y comprensiva de la cual son parte y que las ha creado? Y en el caso específico de la Universidad Nacional de Colombia, con todo el respeto que nos merecen las demás universidades que también tienen el carácter jurídico de ser nacionales por su creación, la llamada concurrencia en materia pensional es aún más absurda: La Universidad Nacional de Colombia no es una universidad cualquiera, sino que es la principal Universidad del Estado y la que históricamente ha representado al Estado en el cumplimiento de su misión en el campo de la educación superior y en el desarrollo de las ciencias y las artes. Basta remitirse a la actual ley que la rige (Decreto extraordinario1210 de 1993) para advertir que ella ha sido definida como el ente universitario autónomo “A TRAVES DEL CUAL EL ESTADO, CONFORME A LA CONSTITUCION POLITICA, PROMOVERÁ EL DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR HASTA SUS MÁS ALTOS NIVELES, FOMENTARÁ EL ACCESO A ELLA Y DESARROLLARÁ LA INVESTIGACIÓN, LA CIENCIA Y LAS ARTES PARA ALCANZAR LA EXCELENCIA” (artículo 1º).
d) Esa concurrencia va a suponer que un porcentaje cualquiera de los recursos presupuestales o propios de la Universidad sean destinados al pago de pensiones, en desmedro de la financiación de su misión institucional. Ese monto no es de fácil determinación, sobre todo si se pretende aplicar el mismo sistema utilizado para las Universidades territoriales y se debe observar lo prescrito por el artículo 38º en cuanto a deducción de lo ya aportado por la Nación. Las apreciaciones que hasta la fecha se han hecho empezaron por decir que era un “exiguo” 3%, y las más recientes ya hablan de un 7% u 8%, e incluso otras llegan hasta el 15% ó 20%. Esa indefinición no la resuelve la Universidad, sino que la habrá de imponer el Gobierno Nacional que es quien en últimas firma el Decreto Reglamentario o el que decide el monto de las futuras apropiaciones para pensiones para forzar a la Universidad a un acuerdo de concurrencia. El margen que tiene la Universidad en la “pragmática negociación” a la que aspiran las directivas de la Universidad, es ninguno, pues la competencia decisoria en materia de desarrollos reglamentarios o de aportes a la Universidad la tendrá siempre el Gobierno Nacional. No podrá haber negociación equitativa de ninguna clase.
e) Desde otro punto de vista, si el patrimonio y las rentas son propias de la Universidad, y como cualquier persona jurídica le pertenecen, más aún al gozar del privilegio de la autonomía universitaria reconocida por la Constitución y la ley, lo que significa el artículo 38º tantas veces citado, es que por decisión legal se están cercenando los bienes y recursos de la Universidad Nacional, configurándose una exacción que tiene todas las características de una confiscación o de una expropiación abiertamente contraria a los principios constitucionales.
3. La flagrante inconstitucionalidad del artículo 38º de la ley aprobatoria del PND
Si como ha quedado explicado, el artículo 38º significa una modificación de la responsabilidad plena de la Nación respecto del pasivo pensional de la Universidad, y una afectación de su autonomía presupuestal y financiera, no hay duda que se ha procedido a reformar con motivo de la aprobación del PND la legislación existente, como es la prevista en la ley 100 de 1993, en la ley 30 de 1992 y en el Decreto 1210 de 1993, lesionando de manera ostensible el principio de unidad de materia, que en el caso de la ley aprobatoria del PND es muy preciso, como se explica a continuación:
a) Conforme al artículo 339º de la Constitución Política el Plan Nacional de Desarrollo tiene un contenido muy específico, que no comprende la introducción de reformas a la legislación vigente ni la creación o expedición de nuevas normas legales.
b) Ese contenido se concreta en que el Plan tiene dos partes:
* Una parte general que se debe limitar a señalar los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno”. Se trata, sin duda, de un PLAN ORIENTADOR DE LAS POLÍTICAS ESTATALES, PERO EN NINGÚN CASO DE UN INSTRUMENTO LEGISLATIVO QUE PUEDA MODIFICAR LA LEGISLACIÓN VIGENTE O CREAR UNA NUEVA.
* El Plan de inversiones públicas que debe contener los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución. ES DECIR, UNA ESPECIFICACIÓN DE ORDEN PRESUPUESTAL PARA LA INVERSIÓN DURANTE EL LAPSO DE VIGENCIA DEL PLAN, PERO EN NINGÚN CASO PARA MODIFICAR O CREAR LEGISLACIÓN.
c) La ley orgánica de planeación (ley 152 de 1994), que es una ley orgánica y por ende de superior jerarquía a las demás leyes, también reitera el carácter preciso y limitado del contenido del Plan de Desarrollo:
- En el Artículo 4º se distingue entre dos partes del Plan: una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional.
- En el Artículo 5º se advierte que la parte general del Plan se refiere exclusivamente a
* Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales.
* Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos.
* Las estrategias y política en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido.
* El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes.
Es decir, que en parte alguna del contenido general del Plan se menciona la modificación de la legislación vigente o la adopción de nuevas normas legales. Se trata de la FORMULACIÓN DE POLIÍTICAS, METAS Y ESTRATEGIAS Y LA ARMONIZACIÓN CON OTRAS PLANEACIONES TERRITORIALES, PERO EN MANERA ALGUNA EL PLAN PUEDE SERVIR PARA MODIFICAR O REFORMAR LIBREMENTE CUALQUIER TIPO DE LEGISLACIÓN O CREAR UNA NUEVA.
- El Artículo 6º, por su lado advierte que la segunda parte es el plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional que incluirá principalmente:
* La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público.
* La descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión.
* Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general.
* La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.
UNA VEZ MÁS SE PUEDE REITERAR QUE ESTA PARTE TAMPOCO PERMITE REFORMAR O MODIFICAR LA LEGISLACIÓN VIGENTE O CREAR NUEVA LEGISLACIÓN. TODO DEBE ORIENTARSE A LA FORMULACIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS RECURSOS ESTATALES. Y los mecanismos de ejecución de que se habla, SON MECANISMOS PARA LA EJECUCIÓN DE LOS PRESUPUESTOS, NO PARA OTRA COSA COMO REFORMAR LA LEGISLACIÓN O CREAR UNA NUEVA.
En síntesis, el artículo 38º al reformar la legislación existente o crear una nueva para imponer a la Universidad Nacional una obligación pensional que no tenía, está rompiendo la unidad de materia propia de la ley aprobatoria del PND, pues ese contenido legal no es posible conforme al artículo 339º de la Carta y a la ley orgánica de planeación.Esa flagrante inconstitucionalidad impone al Rector de la Universidad Nacional, como “representante legal” y “responsable de su dirección académica” (artículo 13º del Decreto Extraordinario 1210 de 1993), asumir la responsabilidad en la siguiente forma:* Plantear al Presidente de la República la inconstitucionalidad e inconveniencia del artículo 38º para que con ocasión de la sanción de la ley sea objetada.* En caso de que la ley sea sancionada, demandar ante la Corte Constitucional el artículo 38º en nombre de la Universidad Nacional de Colombia, como ella lo ha hecho en anteriores ocasiones y, en particular, respecto de disposiciones del PND que afectan el patrimonio y las rentas de la Universidad, cuya “conservación y administración” es función propia del rector (literal h) del artículo 14º del Decreto 1210 de 1993).* Absteniéndose de adelantar todo tipo de negociación que permita y viabilice la concurrencia ordenada por el artículo 38º, hasta tanto exista una definición sobre su constitucionalidad por parte de la H. Corte Constitucional. Para el efecto, puede utilizar la figura constitucional de la excepción de inconstitucionalidad.* Demandando al Gobierno Nacional y al Congreso de la República el cumplimiento de la responsabilidad de la Nación respecto del pasivo pensional de la Universidad Nacional, tanto para atender el déficit que hoy tiene la apropiación para pensiones correspondiente a la vigencia de 2007, como para que se prevea la apropiación suficiente para pensiones en el presupuesto del próximo año (2008).Hasta el momento el Rector no se ha pronunciado sobre el particular y, por el contrario, ha manifestado que acogerá el contenido del artículo 38º sin plantear su inconstitucionalidad ni tampoco su inconveniencia. Entendemos que él ya asumió un compromiso con la disposición contenida en el artículo 38º, pues como se advierte en el informe que aparece en la Gaceta del Congreso del 2 de mayo de 20074 aceptó el texto conjuntamente con otros rectores de universidades nacionales. Mas allá de ese compromiso, que aparece como la causa real para no decidir una posición franca frente a la inconstitucionalidad e inconveniencia del artículo 38º,
el Rector debe atender el clamor de la comunidad universitaria y los criterios razonados de muchos, incluso los ya expresados por la comisión asesora de profesores que él mismo conformó, y los que estamos exponiendo en esta declaración, para adoptar una actitud consecuente que defienda efectivamente a la Universidad Nacional de Colombia y no la exponga en el inmediato futuro a una pérdida irrecuperable de su autonomía y a una afectación de su viabilidad financiera.4. La discusión sobre las pensiones presuntamente ilegales o extralegalesDesde hace dos o tres años la Universidad viene siendo coaccionada a aceptar lo que el gobierno propone, con el argumento de que un cierto número de pensiones ha sido reconocido al margen de la ley y que las apropiaciones de la Nación no pueden destinarse al pago de esas pensiones así liquidadas. Al respecto, es preciso advertir:
a) Lo que se discute son los reconocimientos pensionales que la Universidad hizo con fundamento en los Acuerdos 68 de 1978 y 12 de 1986 del Consejo Superior Universitario, decisiones adoptadas por ese Consejo con la participación de los delegados gubernamentales y que aún gozan de la presunción de legalidad.
b) Cediendo a las presiones gubernamentales, el Rector (e) Ramon Fayad aceptó dejar de aplicar dichos Acuerdos a partir del 7 de diciembre de 2005, pues se le exigió como condición para poder situar los recursos previstos en el presupuesto nacional para el pago de pensiones.
c) Sobre los factores para definir la base de la liquidación que esos Acuerdos establecieron no se ha producido una decisión judicial que haya declarado su inconstitucionalidad o ilegalidad. Lo qu existe hasta la fecha son decisiones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en casos particulares que, de otra parte, contrastan con una decisión de la justicia laboral (que incluso fue objeto de sentencia en instancia de casación por la Corte Suprema de Justicia) que estableció que los Acuerdos referidos sí debían y podían aplicarse.
d) A solicitud del Gobierno Nacional, las respuestas recientes de la Sala de Consulta del Consejo de Estado que atrás hemos citado, no se han referido de manera particular a los Acuerdos sino en forma genérica a los actos de las Universidades que desborden la competencia
legislativa en materia prestacional y en especial de pensiones. Pero no consideraron el caso específico de los Acuerdos expedidos por el CSU de la Universidad Nacional de Colombia.
e) Sobre los Acuerdos 68 de 1978 y 12 de 1986 del CSU consideraciones jurídicas respetables estiman que pueden tener asidero en el artículo 3º de la ley 33 de 1985 e incluso en el artículo 45º del Decreto Extraordinario 1045 de 1978, pues es notorio que el Acuerdo 12 repite los factores señalados por este último Decreto, de tal manera que las posibles acciones judiciales que reclama el Gobierno Nacional frente a las liquidaciones podrían tener ese obstáculo jurídico para la pretendida anulación de las liquidaciones.
f) Independientemente de lo anterior, los estudios jurídicos que se han hecho, también permiten establecer que el artículo 11 de la ley 100 de 1993 dispuso: “….se respetarán y por tanto mantendrán su vigencia los derechos adquiridos conforme a disposiciones normativas anteriores, pacto o convención colectiva de trabajo.” Conforme a esta norma se produjo una convalidación de todos los actos, pues ella simplemente se refiere a los derechos adquiridos conforme a disposiciones normativas, sin hacer distinción alguna. Es decir no permite que se puedan desconocer cuando esas disposiciones normativas (como los Acuerdos atrás citados) se puedan estimar inconstitucionales o ilegales.
g) Lo mismo se puede argumentar conforme a la parte final del Artículo 36º de la ley 100 de 1993 cuyo texto es el siguiente: “Quienes a la fecha de vigencia de la presente ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez conforme a normas favorables anteriores, aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos, a que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes al momento en que cumplieron tales requisitos” Es decir, que de acuerdo a esta disposición tampoco existe la posibilidad de desconocer las pensiones reconocidas si las “normas favorables” se llegan a estimar inconstitucionales o ilegales. En otras palabras, existe un fundamento legal para sostener el argumento de convalidación de lo existente.
h) Lo anterior se puede sustentar aún más si se tiene en cuenta lo dispuesto en el artículo 288º de la ley 100 de 1993: “Todo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público
y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente ley, le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia”. Esto supone, en consecuencia, que el pensionado interesado puede en el cotejo considerar la aplicación de leyes anteriores sobre la misma materia, como podrían ser en sentido material los Acuerdos ya citados, o verdaderas leyes como la ley 33 de 1985 y el Decreto Extraordinario 1045 de 1978 que contienen los mismos factores incluidos en esos Acuerdos.
i) Ahora bien, tratándose de las pensiones reconocidas con posterioridad al 1º de abril de 1994 (fecha de vigencia de la ley 100 de 1993), su legalidad estaría sustentada no en los Acuerdos sino en el articulo 36 de la ley 100 de 1993 que dispone que el ingreso base para la liquidación es el promedio de lo devengado, expresión que no distingue entre los distintos factores de ingreso. Es decir, que en tal caso no se trata de que se hayan aplicado los factores del Acuerdo 12 de 1986, sino que se dio cumplimiento a la disposición expresa del artículo 36º de la ley 100 de 1993 que autoriza liquidar teniendo en cuenta todo lo devengado para establecer la base.
j) Finalmente, es preciso considerar algunas tendencias jurisprudenciales que tampoco harían viable acciones judiciales contra las liquidaciones de pensiones, pues según ellas se ha aceptado en todos los casos como ingreso base sólo el último año con fundamento en el artículo 36º de la ley 100 de 1993, de tal manera que el monto de los reconocimientos ya hechos podría ser igual o superior al monto estimado con los factores controvertidos. En el mismo sentido, otras decisiones jurisprudenciales han aceptado como factores los del Decreto 1045 de 1978 que son iguales a los del Acuerdo 12 de 1986.
Frente a tales consideraciones, continuar exigiendo a la Universidad que entable acciones judiciales contra las liquidaciones de pensiones anteriores al 7 de diciembre de 2005, puede llegar a comprometer no sólo la responsabilidad administrativa, sino el patrimonio de la Universidad en caso de decisiones judiciales adversas. Por esta razón, las conclusiones que los estudios jurídicos han hecho no aconsejan proceder a entablar demandas judiciales contra las pensiones reconocidas.
No hay, pues, lugar tampoco a que se presione a la Universidad a aceptar la indebida e injurídica concurrencia, sobre el fundamento discutible de que existen pensiones ilegales o extralegales. Se trata de un problema jurídico independiente que en nada debe alterar la responsabilidad de la Nación respecto del pasivo pensional, pues al fin y al cabo se trata de actos administrativos existentes que no han sido suspendidos ni anulados por la jurisdicción contencioso.administrativa por la presuntas fallas de legalidad o inconstitucionalidad.
5. La Universidad nada debe por concepto de los aportes o cotizaciones que a ella corresponden en materia pensional.En medio de la discusión y de la desinformación y confusión que se ha querido introducir, también se ha pretendido decir que la Universidad a lo largo de los años no ha hecho los aportes o cotizaciones que le corresponden en materia pensional. Nada más inexacto:
a) Sólo a partir del presupuesto correspondiente al año 2005, se distinguió en el presupuesto nacional las apropiaciones para funcionamiento, inversión, y pensiones. Desde este año, por consiguiente, debido a esa separación se empezaron a contabilizar las sumas correspondientes al empleador para pensiones.
b) Con anterioridad al año 2005 la asignaciones del presupuesto nacional
para la Universidad no separaban lo correspondiente a pensiones,
sino que las sumas requeridas para el efecto estaban incluidas en la
apropiación para funcionamiento.
c) Debido a lo indicado en el punto precedente, la Universidad debía estimar cada año lo necesario para el pago de pensiones para restarlo de la apropiación global para funcionamiento. Al proceder de esa manera, obviamente, estimaba todo lo requerido para el pago de pensiones, lo cual incluía las sumas de la cotización correspondiente a la institución empleadora. Además, contabilizaba para hacer el cálculo lo aportado por las cotizaciones de sus servidores.
d) En otras palabras, en la suma que la Universidad deducía de la apropiación de funcionamiento, estaban incluidas las sumas correspondientes a la parte de la cotización que le correspondía. No había propiamente una transferencia, pues como es conocido la Caja de Previsión de la Universidad es y sigue siendo una dependencia de la misma Universidad.
e) Además, la Universidad asumía como hoy sigue asumiendo, todos los costos directos e indirectos que exige el sistema de liquidación y pago de pensiones, que bien podrían imputarse al valor total o parcial de las cotizaciones que como empleadora le corresponden legalmente.
En síntesis, la Universidad no ha evadido el pago de sus obligaciones parafiscales con anterioridad al año 2005, pues esas sumas están incluidas en lo apropiado para el pago de pensiones cada año. Y a partir del año 2005, al separarse la apropiación para pensiones, se vienen contabilizando en forma independiente y complementan junto con las cotizaciones de los empleados activos, la apropiación prevista en el presupuesto de la Nación para el pago de las mesadas pensionales.
PETICIONESCon fundamento en las anteriores consideraciones y razonamientos, los suscritos respetuosamente solicitamos:1. Al Gobierno Nacional y, en especial, al Sr. Presidente de la República:a) Objetar por motivos de inconstitucionalidad e inconveniencia el artículo 38º del proyecto de ley aprobatorio del PND.b) Disponer lo conveniente para que en la vigencia del año 2007 la Nación asuma plenamente su responsabilidad de pagar las obligaciones pensionales de la Universidad Nacional de Colombia.c) Ordenar que en la elaboración del presupuesto nacional para el año 2008, se contemplen las sumas suficientes para el pago de las obligaciones pensionales de la Universidad Nacional de Colombia, tal y como se viene haciendo desde la existencia de la Caja de Previsión de la Universidad Nacional y, sobre todo, después de entrar en vigencia la ley 100 de 1993.2. Al Rector de la Universidad Nacional de Colombia:a) Plantear al Presidente de la República la inconstitucionalidad e inconveniencia del artículo 38º del PND para que con ocasión de la sanción de la ley ella sea objetada.b) En caso de que la ley sea sancionada, comprometerse desde ya en forma expresa a demandar ante la H. Corte Constitucional el artículo 38º en nombre de la Universidad Nacional de Colombia, como ella lo ha hecho en anteriores ocasiones y, en particular, respecto de disposiciones del PND que afectaban el patrimonio y las rentas de la Universidad, cuya “conservación y administración” es función propia del rector (literal h) del artículo 14º del Decreto 1210 de 1993).c) Abstenerse de adelantar todo tipo de negociación que permita y viabilice la concurrencia ordenada por el artículo 38º, hasta tanto exista una definición sobre su constitucionalidad por parte de la H. Corte Consti-ucional, utilizando para el efecto la figura constitucional de la excepción de inconstitucionalidad.d) Demandar al Gobierno Nacional y al Congreso de la República el cumplimiento de la responsabilidad de la Nación respecto del pasivo pensional de la Universidad Nacional, tanto para atender el déficit que hoy tiene la apropiación para pensiones correspondiente a la vigencia de 2007, como para que se prevea la apropiación suficiente para pensiones en el presupuesto del próximo año (2008).e) Abstenerse de demandar las pensiones presuntamente consideradas ilegales o extralegales por las razones expuestas en este documento.3. Al Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional deColombia:Definir como política central de la Universidad sobre la controversia surgida a propósito de la cuestión pensional, la expuesta en el presente documento y solicitar al Rector que atienda las solicitudes que se le hacen en el punto precedente.4. A profesores, estudiantes, empleados, a sus organizaciones y, en general, a la comunidad universitaria:
Mantener una actitud altiva y vigorosa en defensa de la Universidad Nacional de Colombia frente a la agresión que el artículo 38º del PND representa contra su patrimonio y rentas y contra el cumplimiento de sus misiones institucionales, que de manera simultánea preserve y garantice la continuidad de la actividad académica.
5. A la opinión pública en general:
Comprender que la situación planteada por el contenido del artículo 38º del PND pone en grave peligro la viabilidad financiera y académica de la Universidad Nacional de Colombia, que representa históricamente la principal Universidad del Estado y la responsable privilegiada de lamisión del Estado en la educación superior y el desarrollo de las ciencias y las artes y, en consecuencia, contribuir con sus acciones y expresiones a la defensa de la Universidad Pública.Respetuosamente,Nivel nacional y Sede BogotáMiembros del Consejo Superior Universitario:
Representante de los profesores (Orlando Acosta)
Representante de los estudiantes (Arturo Olarte)
Representante de los ex.rectores (Víctor Manuel Moncayo C)
Representantes profesorales
Representante Profesoral ante el Consejo de Sede-Bogotá (Juan J. Yunis L)
Comité de Representantes Profesorales de la Sede-Bogotá
Representante profesoral ante el Consejo de Sede (Eduardo Sáenz R)
Organizaciones:
Asociación sindical de profesores universitarios, ASPU (Pedro Hernandez Castillo, presidente)
Asociación de profesores de la Universidad Nacional, APUN (Vilma Segura, presidente)
Asociación de docentes pensionados, ASDOPUN (Nestor Sarmiento)
Asociación de pensionados administrativos de la Universidad Nacional, ASPUNCOL (Cecilio Monroy, presidente,
y Aureliano Benavides, fiscal)
Sindicato de Trabajadores de la Universidad Nacional, SINTRAUNAL (Juan Carlos Arango, presidente)
Sindicato mixto de trabajadores de la Universidad Nacional, SINTRAUNICOL (Horacio Ortiz Peñuela, presidente)
Profesores UPINION
SEDE MANIZALESAsociación Caldense de profesores de la Universidad Nacional de Colombia (Alfonso Devia, presidente)
Sintraunicol, Manizales (Pedro Luis Posada)
Representante empleados Comité Unisalud, Manizales (Carlos Arturo Gómez)
Representante estudiantes de posgrado Consejo Facultad de Ciencias Exactas y Naturales, Manizales (Santiago
Vargas)
Representante estudiantes de pregrado Consejo Facultad de Ciencias Exactas y Naturales, Manizales (Gonzalo
Iván Alzate)
Representante estudiantil Comité curricular Ingeniería Física (Martín Eduardo Espitia)
Juan David Lozano Representante estudiantil Consejo de Faculdad de Ingenieria Y Arq.
Fabio Edison Cuellar Representante Bienestar de Sede
Gloria Marcela Quintero Representante estudiantil Consejo de Faculdad de Ingenieria Y Arq.
Ruben Dario Londoño Representante estudiantil Consejo de Faculdad de Ciencias Exactas y Naturales
Nestor Jaime Rios Representante estudiantil Consejo de Faculdad de Ciencias Exactas y Naturales
Hernan Arbelaez Repreentante estudiantil Consejo de Faculdad de Administracion.
Josefina Franco Representante profesoral Consejo de Facultac de Administracion de Empresesas
Junta Directiva de la Asociación Antioqueña de profesores APUN-Medellín (Oscar de Jesús Zapata, presidente)
Comité de Representantes profesorales-Sede Medellín (Alberto Arias, Coordinador)
Sintraunicol Subdirectiva Medellín (Luis Fernel Peralta, Presidente)
Asociación Regional de Pensionados de la Universidad nacional de Colombia (Jesús Tobón Aguirre, presidente)
SEDE PALMIRA
Representante Profesoral al Consejo de Sede (Jaime Eduardo Muñoz Florez)
Representante Profesoral al Consejo de Sede (Martín Prager Mosquera)
Presidente de la Junta Directiva de SINTRAUNAL Palmira (Blanca Lucía Escobar)
Representante estudiantil al comité asesor de la carrera de Zootecnia (María Eugenia Téllez)
Representante estudiantil al Consejo de Facultad de Ingeniería y Administración (Fabián H Moreno R)
Presidente de la Junta Directiva de la Asociación de Profesores de la Universidad Nacional de Colombia Sede
Palmira (Patricia Isabel Sarria Buenaventura)
Representante estudiantil al comité asesor de la carrera de Administración de Empresas (Luis Eduardo Omen
Gaviria)
Representante estudiantil al Consejo de Facultad de Ciencias Agropecuarias (José William García C)
Representante profesoral al Comité Administrador de Sede de UNISALUD Palmira (Patricia Isabel Sarria B )
Representante estudiantil suplente al Comité Asesor de la carrera de Zootecnia (Luis Jacobo Ríos Muriel)
Representante estudiantil al Comité Asesor de Diseño Industrial (Alexander Pereira Mosquera)
Representante estudiantil suplente al Consejo de Facultad de Ciencias Agropecuarias (Alejandra Sánchez Correa)
Representante suplente al Comité Asesor de carrera de Diseño Industrial(Angela Constanza Suárez Patiño)
Representante estudiantil al Consejo de Facultad de Ingeniería y Administración (María Claudia Beltrán Fonseca)
Representante estudiantil al Consejo de Sede (Harold Ordóñez Botero)
NOTA: Este listado de firmantes corresponde a quienes lo han suscrito a la fecha del cierre de la edición, pero
están en curso otras adhesiones al documento
