lunes, 23 de julio de 2007

Múnera: El embrollo pensional

Con el regreso a sus actividades académicas y el comunicado N.014 de rectoría, la comunidad universitaria parece haber recuperado la tranquilidad, sobretodo porque aparentemente las actividades misionales de la universidad no serían afectadas con la nueva determinación del rector y el gobierno nacional para cubrir el manejo de pensiones que no tuvo en cuenta el concepto de la comisión asesora nombrada por el mismo rector de la Universidad. He aquí un análisis que nos revela los puntos débiles de este acuerdo cuya gravedad afecta seriamente la universidad al hacer caer el acuerdo en cualquier momento y a discrecionalidad de futuros ministros de Hacienda o Educación.


El Embrollo Pensional

Leopoldo Múnera Ruiz
Profesor Asociado
Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Departamento de Ciencia Política
Universidad Nacional de Colombia. Sede de Bogotá


El Comunicado N° 014 de la Rectoría, fechado el 6 de julio de 2007, esboza una nueva solución al problema del pasivo pensional, creado por el artículo 38 del Plan Nacional de Desarrollo y por el tratamiento equivocado que le han dado al tema las dos últimas administraciones de la Universidad Nacional de Colombia. La solución delineada por el Rector, en concordancia con lo anunciado por el Presidente de la República y los Ministerios de Hacienda y Educación en el Consejo Comunitario realizado el 2 de junio del año corriente, después de que el movimiento de protesta y las críticas al artículo 38 habían demostrado su solidez, tiene la virtud relativa de no afectar los recursos misionales de las universidades del orden nacional, es decir, los dedicados a las labores de docencia, investigación e interacción con la sociedad. Sin embargo, el espíritu pragmático que la inspira y sus consecuencias inmediatas no pueden ocultar el carácter errático de la posición de la Rectoría y sus secuelas, la fragilidad y los riesgos jurídicos de la solución y el embrollo pensional que creó el texto del artículo legal concertado entre el Ministerio de Hacienda y los Rectores de las Universidades Nacionales[1]. Tampoco sirve de fundamento para descalificar todas las protestas que generó el artículo 38 como irracionales o las críticas al mismo como insensatas. Este tipo de interpretaciones constituyen un intento de acallar las críticas frente al problema creado por el PND, el cual sigue sin encontrar una solución definitiva que no afecte el funcionamiento de las universidades públicas.

El rumbo errático de la Rectoría. La falta de claridad de la Rectoría con respecto al pasivo pensional y a los efectos del artículo 38 sobre el presupuesto de la Universidad Nacional incrementó la incertidumbre de la comunidad universitaria, contribuyó a retardar el reinicio de las actividades académicas en los diferentes campus y le dio mayores justificaciones al movimiento de protesta. Estos son algunos de los puntos que demuestran el carácter errático de la posición del Rector, que en el caso de las pensiones consideradas extralegales o ilegales conlleva consecuencias que todavía no han sido suficientemente valoradas por la comunidad universitaria:

Ø Oficialmente hasta el 15 de mayo de 2007, el Rector sostuvo que la concurrencia para cubrir pasivo pensional de la Universidad Nacional, estimado hasta ese momento por la administración de la universidad en tres billones de pesos, sería del 3% del total, es decir unos 4.000 o 4.500 millones de pesos, e informó que la universidad “exploraría” los mecanismos para compensar esa suma[2]. Únicamente cuando diferentes textos críticos pusieron en evidencia que de acuerdo con el artículo 38 del PND la concurrencia de la universidad fluctuaría entre un 7% y un 17%, dependiendo si se tomaba como referencia los recursos propios brutos o netos, y que el monto total del pasivo podía superar los cinco billones de pesos, el Rector empezó a afirmar que de ninguna manera afectaría los recursos misionales de la Universidad Nacional. Finalmente, en el desarrollo del Consejo Comunitario del 2 de junio, la funcionaria del Ministerio de Hacienda que asistió al mismo sugirió, para solucionar un problema que ella misma había creado, la interpretación presupuestal de la Ley 30 de 1992, ley de educación superior, contraria a la jurisprudencia dominante hasta el momento y que ahora es acogida en el Comunicado N° 014 de la Rectoría. En otras palabras, el Rector de la Universidad Nacional estaba dispuesto a concurrir para el saneamiento del pasivo pensional de la universidad sin tener ninguna claridad sobre los efectos que dicha concurrencia podía tener sobre el presupuesto y la autonomía universitarios.

Ø A pesar de la petición e insistencia de la Asamblea de Profesores para que la acompañara en la solicitud al Presidente de la República de objetar el artículo 38 del PND y, en caso de respuesta negativa, para que asumiera institucionalmente la demanda de inconstitucionalidad de la norma, el Rector se negó sistemáticamente a aceptar la propuesta de la Asamblea. Incluso, haciendo caso omiso del concepto de la Comisión que él mismo había nombrado y que consideró el artículo como antitécnico e inconstitucional. Por tal razón, la solicitud de objeción fue presentada solamente por los profesores y no fue acogida por el Presidente. El Rector, haciendo gala de un escepticismo jurídico poco propicio para la ocasión y de su reiterado pragmatismo, llegó a decir que existían tan buenas razones para considerar la norma exequible o inexequible y que el no podía simultáneamente aceptar la invitación para reglamentarla y demandarla. En otras palabras, optó por participar en la reglamentación de una norma que en algunos momentos llegó a considerar inconstitucional. En el Comunicado N° 014 nos informa que si la concurrencia no es satisfactoria para la Universidad, ya hemos avanzado en la preparación de una demanda del artículo 38 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, así como en la de un proyecto de ley como alternativa a ese artículo si llega a ser declarado inconstitucional”. En otras palabras, que la consideración sobre el carácter inconstitucional del artículo 38 del PND, el cual viola la autonomía universitaria, depende de razones pragmáticas de conveniencia. ¿Será ésta la actitud que debe asumir el Rector de la Universidad Nacional frente a la comunidad universitaria y el país?

Ø Las pensiones llamadas extralegales sufren todavía mayores vicisitudes. El profesor Wasserman, siguiendo una decisión adoptada por el Rector encargado Fayad, no está aplicando los Acuerdos Universitarios sobre pensiones para el reconocimiento y la liquidación de los nuevos pensionados por considerarlos inconstitucionales. En el Comunicado N° 006 nos informó que en virtud del pacto con el Gobierno, las pensiones consideradas como ilegales o extralegales no serían demandas, lo cual resultaba abiertamente ilegal. Luego, en el Comunicado N° 014 sostiene que: “Nosotros (el equipo de rectoría que incluye por supuesto a la Caja de Previsión Social de la Universidad) nos hemos armado de argumentos jurídicos en contra de esa exigencia. Se ha hecho un análisis detallado que divide a la población (que según el Ministerio de Hacienda sería de unos 4.200 pensionados) en grupos con condiciones jurídicas diferentes. Nuestra posición de partida sería que no hay que demandar ninguna pensión. Tenemos argumentos fuertes para algunos grupos y un poco menos fuertes para otros (compuesto por quienes se pensionaron en 2004 y 2005, alrededor de 400 personas). La propuesta es que se constituya una comisión jurídica, compuesta por tres miembros de la Universidad y tres del Ministerio de Hacienda para discutir el problema. La Procuraduría General acompañaría el trabajo de la comisión. Si no se llegara a un acuerdo se le pediría al Procurador General resolver las divergencias. Hablé con el Sr. Procurador General y él se mostró dispuesto a acompañarnos y a buscar una solución con justicia y con realismo.” El Rector parece no darse cuenta del absurdo jurídico en que se encuentra, si no hay razones jurídicas para demandar tampoco las hay para no aplicar los Acuerdos del Consejo Superior y todas las pensiones que han sido reconocidas y liquidadas después del 2005 son ilegales en contra de los pensionados. Al contrario, si insiste en no aplicar los Acuerdos está obligado a demandar o incurre en una falta disciplinaria gravísima. Por consiguiente, el estudio riguroso sobre la legalidad o ilegalidad de los Acuerdos se ha debido hacer con antelación a su inaplicación por los profesores Fayad y Wasserman para evitarle mayores problemas jurídicos a la universidad.

Fragilidad y riesgos jurídicos. Independientemente de las discutibles ventajas prácticas de la solución propuesta en el Comunicado N° 0014, consistentes en no afectar los recursos misionales de las universidades nacionales, que antes de la aprobación del artículo 38 del PND no se encontraban afectados, y liberar supuestamente recursos frescos para la Universidad (ya analizaremos en detalle este punto), ella implica aceptar una concurrencia que viola la autonomía constitucional de las universidades públicas y constituye un precedente jurídico negativo que puede llevarnos en un futuro a concurrir con recursos propios para cubrir gastos de funcionamiento o inversión a los que está obligada la Nación. Adicionalmente, una fórmula como la propuesta[3] es contraria al texto del artículo 38 del PND que establece taxativamente “las sumas que se hayan transferido por parte de la Nación con las cuales haya sido atendido el pasivo pensional de dichas universidades a partir de la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la ley 100 de 1993, se tendrán en cuenta como pago parcial de la concurrencia a cargo de la Nación de acuerdo a la reglamentación que para el efecto se establezca”. Es decir, estas sumas, las que supuestamente conforman lo dispuesto por la ley 30 de 1992 y las adicionales, no son consideradas como parte del presupuesto de las universidades del orden nacional, como lo entiende el Comunicado N° 014 en concordancia con los Ministerios de Hacienda y Educación, sino como aportes de la Nación para el saneamiento del pasivo pensional. En consecuencia, una demanda de ilegalidad del decreto reglamentario que se fundamente en una solución de este tipo o la consideración posterior de un nuevo Ministro de Hacienda o Educación sobre la ilegalidad del mismo, colocarían a la Universidad frente a la afectación de sus recursos misionales. En términos jurídicos la reglamentación de una ley no puede ser contraria o ir más allá de lo permitido por esa misma ley, lo cual sucedería con la solución propuesta; por tal motivo era tan importante la objeción total o parcial del artículo 38 del PND. Además, si se acepta la interpretación del Ministerio de Hacienda, incluida en el Comunicado N° 014, sobre la composición de los recursos correspondientes a la Ley 30 de 1992, en los cuales incluye los relacionados con pensiones, se tendría otro argumento para demandar por inconstitucional el artículo 32 del PND, pues éste destinaría recursos propios de la autonomía universitaria para cubrir parte del aporte de la Nación en el saneamiento del pasivo pensional.

El corazón del Embrollo. Hasta la expedición del Artículo 38 del PND y la interpretación que se dio en el Consejo Comunitario del 2 de junio se había considerado que el presupuesto de las universidades públicas estaba conformado por los aportes de la Nación para funcionamiento e inversión, descontando lo relativo a pensiones, y los recursos propios de las universidades. A este respecto había establecido el Consejo de Estado: "En el monto global de la asignación presupuestal para funcionamiento e inversión, no deben incluirse los recursos para pensiones, por cuanto este rubro constituye un pasivo que debe la Universidad Nacional cubrir en razón de tener dicha carga prestacional, se encuentre o no funcionando (…) “En sana lógica una entidad pública presta normalmente el servicio público con su personal activo, el cual genera gastos que indudablemente corresponden al rubro de funcionamiento y sería absurdo incluir dentro de este el pasivo prestacional que se debe pagar a quienes se encuentran desvinculados del servicio. Además, la ley 490 de 1998 dispuso que el Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional será la entidad encargada del pago de pensiones" (Sentencia ACU-579 del 11 de febrero de 1999)[4]. Como puede observarse en la cita, desde 1999 el Consejo de Estado ha considerado que el pasivo pensional es responsabilidad de la Nación y que los recursos destinados para pagar las pensiones no hacen parte del presupuesto de las Universidades contemplado en la Ley 30 de 1992. Incluso esta sentencia motivó al Ministerio de Hacienda a solicitarle a la Universidad Nacional que separara los rubros de pensiones y funcionamiento como se viene haciendo en los últimos años

Es factible, dentro del mundo de lo incierto, que se presente un cambio jurisprudencial en lo relacionado con la composición del presupuesto de las universidades y que éste acoja la interpretación que presentó el Ministerio de Hacienda en el Consejo Comunitario, lo cual sería muy favorable para el conjunto de las universidades públicas y sería recibido con beneplácito por quien escribe estas líneas. Sin embargo, en tal circunstancia una parte de la interpretación del Ministerio de Hacienda sería totalmente equivocada, la suma que haría parte del presupuesto de la universidad no serían los 9.024 millones de 1993 ajustados a 2007 ($45.568 millones), sino la totalidad de los recursos que debe aportar la Nación para el pago de las pensiones en este año, es decir aproximadamente 180.000 millones de pesos, pues como bien lo sabe el Ministerio de Hacienda y ha sido ratificado por la jurisprudencia, el año base para el ajuste ordenado por el Artículo 86 de la Ley 30 de 1993 es el último y no el primero. En tal medida, dentro de esta nueva interpretación de la Ley 30 de 1992, reducir el presupuesto de la Universidad destinado a pensiones de $180.000 millones a $45.000 millones no implica la liberación de recursos frescos, sino la disminución de los recursos a los que tendríamos derecho, de acuerdo con lo que sostiene el Ministerio de Hacienda. Este detrimento presupuestal aparecería como el objetivo oculto del artículo 38 del PND.

Frente a este embrollo, donde la Nación va a terminar girando toda la plata para el saneamiento del pasivo pensional, como debe ser, hubiera sido mucho mejor para la Universidad y para el país que se dejaran las cosas como estaban, sin seguir regateando el dinero para el pago de las pensiones en las universidades del orden nacional, o que en una ley específica hubiera facultado a la Nación para formar un fondo destinado al saneamiento del pasivo pensional de estas instituciones con los aportes que venía haciendo para tal efecto y los recursos adicionales que fueran necesarios. Si el dinero girado por la Nación a las universidades para el pago de las pensiones hace parte de su presupuesto de acuerdo con la ley 30 de 1992, no parece sensato aceptar que éste sea disminuido de $180.000 millones a $45.000 y que tal disminución sea presentada como un aporte generoso y benévolo del gobierno nacional, obtenido gracias a las buenas gestiones de los Rectores de las universidades públicas del orden nacional que concertaron el artículo 38 del PND. Tal escenario nos conduciría al reino del absurdo y la irracionalidad totales.

Bogotá, julio de 2007



[1]. La Gaceta del Congreso del 2 mayo de 2007, página 152, registra en el primer párrafo de la justificación del artículo 38 del Plan Nacional de Desarrollo lo siguiente: “El texto anterior recoge el aprobado en el primer debate, salvo la expresión “en todo caso por los pasivos pensionales corresponderá a la respectiva universidad en su condición de empleadora” (sic), la cual se considera innecesaria dado que en todo caso es claro que el pasivo pensional es de cada una de las universidades. Dicho texto fue concertado con los rectores de las 5 universidades nacionales.” (El subrayado no hace parte del texto original).

[2]. En el Comunicado N° 006, del15 de mayo de 2007, informaba el Rector:

“Nos espera ahora un delicado proceso para lograr que se consoliden los acuerdos antes mencionados. Si lo logramos eso significaría, para la Universidad Nacional de Colombia, que:

  1. “La Nación asumiría en forma explícita su responsabilidad sobre el pasivo pensional en el cual la Universidad concurriría sólo con lo que estaba aportando antes de 1993.
  2. “Eso significa, en una primera aproximación, que la universidad asumiría como máximo el 3% lo que asciende a unos 4.000 o 4.500 millones de pesos al año. En la negociación debemos explorar también mecanismos de compensación que permitan que esta suma se reinvierta en la Universidad.
  3. “No habría pues requerimientos de la contraloría para introducir el pasivo de tres billones en la contabilidad, y por tanto se elimina la amenaza de inviabilidad financiera que eso significa.
  4. “No se podría generar por parte de Hacienda un presupuesto deficitario para pensiones (como ocurrió en los últimos años) y se aseguraría en forma permanente el pago oportuno de todas las obligaciones personales.
  5. “Nuestros pensionados con anterioridad a noviembre del 2005 no estarían en peligro de que sus pensiones fueran demandadas por liquidación ilegal (como sucedió en muchas otras universidades públicas).
  6. “No estaríamos en la obligación de devolver ninguna suma que el gobierno haya aportado en el pasado para las pensiones.
  7. “Estaríamos en un régimen unitario, sin dudas de legalidad, ni sujeción a “voluntades coyunturales” de futuros gobiernos.”

[3]. Dice el Rector en el Comunicado N° 014: “A continuación les describiré el estado actual del tema. Aún es preliminar pero ya refleja mucho más cercanamente el perfil de un posible acuerdo. Para ello usaré una gráfica elaborada por los técnicos del Ministerio de Educación con datos y aportes de nuestro equipo. El principio fundamental del que no nos apartaremos de ninguna forma es el de que ni un peso saldrá de los presupuestos de funcionamiento e inversión de la Universidad. Por el contrario, como verán en la gráfica, a futuro se generará un excedente que podrá liberar la Universidad para sus objetivos misionales.

“Para que esto sea posible el Ministerio de Hacienda reconocerá a la Universidad un rubro para pensiones igual al que estaba desembolsando en 1993 (9.024 millones de pesos) ajustado al IPC. Esta cifra expresada en valor presente (de acuerdo con lo establecido en la Ley 30 de 1992) corresponde a 45.568 millones de pesos, los cuales serán adicionales a lo aprobado en los presupuestos futuros de funcionamiento y de inversión . El aporte de la Universidad en la concurrencia saldría solamente de ese rubro.”

[4]. La Sentencia ACU-579 del 11 de febrero de 1999 falló definitivamente la acción de cumplimiento presentada por la Universidad Nacional de Colombia ante la renuencia del Ministerio de Hacienda de cumplir con lo ordenado por el artículo 86 de la ley 30 de 1992 y se convirtió en el más importante precedente jurisprudencial en materia presupuestal para las universidades públicas del orden nacional.

sábado, 7 de julio de 2007

DECLARACIÓN

Este es en nuestro concepto uno de los documentos más importantes y esclarecedores que hemos publicado en este espacio siempre al servicio de la comunidad universitaria en este momento de crisis que atraviesa nuestra Universidad, la universidad de los colombianos y colombianas.

El documento completo listo para ser descargado lo encuentra dando clik AQUÍ (aparece reseñado como DECLARACIÓN CUESTIÓN PENSIONAL Y FINANCIAMIENTO U.N. 04-06-2007.pdf con fecha de julio 7)



DECLARACIÓN

SOBRE LA CUESTIÓN PENSIONAL Y EL
FINANCIAMIENTO DE
LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

Bogotá, junio 4 de 2007

DIRIGIDA A:

EL GOBIERNO NACIONAL, EL RECTOR,
EL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO,
EL CONSEJO ACADÉMICO,
LA COMUNIDAD UNIVERSITARIA
Y LA OPINION PÚBLICA EN GENERAL

Frente a la actual situación provocada por el contenido del artículo 38º de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, agravada por las posiciones adoptadas por el Gobierno Nacional, el Rector de la Universidad y el Consejo Superior Universitario, las organizaciones y los miembros de la comunidad universitaria que suscribimos la presente declaración, hemos considerado necesario contribuir a superar el alto grado de desinformación e indebido entendimiento que se ha registrado en los últimos días, así como formular las solicitudes y acciones que para contribuir a la solución de la problemática que se ha planteado estimamos pertinentes.

CONSIDERACIONES Y RAZONAMIENTOS

1. El pasivo pensional de la Universidad Nacional de Colombia ha sido y es una responsabilidad exclusiva de la Nación.

La principal aseveración que se ha venido haciendo se refiere a que existía y existe una indefinición jurídica sobre la responsabilidad de las obligaciones pensionales que ha reconocido y debe reconocer la Caja de Previsión de la Universidad (conjunto que se denomina “pasivo pensional”), de tal manera que lo dispuesto en el artículo 38º de la ley aprobatoria del PND representaría una solución que la Universidad debe aceptar para evitar futuras controversias, así ella comprometa en alguna proporción el patrimonio y las rentas de la Universidad y, por lo tanto, su misión académica. Nada más inexacto, como a continuación lo explicamos:

a) La organización del sistema pensional de la Universidad se remonta al año 1946 cuando fue creada la Caja de Previsión mediante acuerdo de su entonces Consejo Directivo (Acuerdo 239 de 1946), con fundamento en la ley 38 de 1935 que entonces regía a la Universidad y en armonía con la Constitución y la legislación nacional vigentes en ese momento. Esa organización se mantuvo luego bajo la ley 65 de 1963 orgánica de la Universidad, aunque fue adaptada para ajustarla a la reforma constitucional y administrativa de 1968, convirtiendo a la Caja en una dependencia de la Universidad, situación que se conservó también después de que el régimen legal de la Universidad fue modificado por el Decreto Extraordinario 82 de 1980 y por el Decreto Extraordinario 1210 de 1993 (con las complementaciones aplicables de la ley 30 de 1992), estatuto éste último que es el actualmente vigente.

b) Al expedirse la ley 100 de 1993, las cajas, fondos o entidades de seguridad social del sector público o privado existente, sin importar si tenían o no personería jurídica1 , como era el caso de la Caja de Previsión de la Universidad Nacional, fueron autorizados para continuar administrando el régimen pensional mientras subsistieran2 . Obviamente, sin hacer nuevas afiliaciones, como en efecto ha ocurrido con todas las personas vinculadas a la Universidad a partir de la vigencia de la ley 100 de 1993 (1º de abril de 1994), que han elegido libremente su fondo pensional y sin perjuicio del respeto absoluto del principio de libre afiliación.

c) Con anterioridad a la vigencia de la ley 100 de 1993, las obligaciones pensionales fueron atendidas con los recursos provenientes de las cotizacionesrecaudadas por la propia Universidad (aporte de la Universidad y de sus empleados y trabajadores en la proporción legalmente ordenada) y con recursos provenientes del presupuesto nacional. En efecto, debe tenerse en cuenta que durante este tiempo el presupuesto de la Universidad formaba parte del presupuesto de la Nación y era aprobado, por consiguiente, en todas sus apropiaciones y detalles por la ley anual de presupuesto. En cada uno de esos presupuestos anuales se incluyó, por lo tanto, las apropiaciones para garantizar el pago de las pensiones de la Universidad Nacional. Dicho en otras palabras, la Nación a través del presupuesto de ella (de la Nación) asumía el pago de las pensiones con apropiaciones que apenas eran complementadas con las sumas recaudadas por cotizaciones. Esas apropiaciones para pensiones eran distintas de las demás apropiaciones que para el funcionamiento y la inversión de la Universidad aprobaba también la ley anual
de presupuesto y sus adiciones.

d) La situación no varió en forma alguna al entrar a regir la ley 100 de 1993. Sin embargo, en materia presupuestal, como efecto de la Constitución Política de 1991 (artículo 69º) y de la ley 30 de 1992 (artículo 86º), la ley anual de presupuesto dejó de aprobar el presupuesto de la Universidad en su conjunto y en sus detalles, para en su lugar incluir sólo las partidas globales con destino a la Universidad, de tal manera que en ejercicio de su autonomía pudiera destinarlas autónomamente mediante actos de su organismo superior de gobierno (el Consejo Superior Universitario). Esas partidas globales distinguían y aún distinguen: la apropiación de funcionamiento, la apropiación de inversión y la apropiación para el servicio de la deuda. Pero, por razones técnicas aducidas por los gobiernos nacionales correspondientes, en la apropiación de funcionamiento (hasta el año 2005) siempre se incluyeron los recursos correspondientes al pago de las obligaciones pensionales en su totalidad, que se complementaban en menor medida con lo recaudado por cotizaciones. La situación fue clara año tras año: en los cálculos y en los anexos al presupuesto nacional se distinguía que en la apropiación de funcionamiento estaban los recursos propiamente destinados al funcionamiento y también los destinados al pago de pensiones. Es más: los recursos para el funcionamiento se consideraban separadamente para el cálculo de su actualización anual según el IPC, de los recursos destinados al pago de pensiones que anualmente crecían de manera superior al IPC, por depender obviamente del aumento del número de pensionados y no sólo del ajuste inflacionario. El Gobierno Nacional y el Congreso de la República, en consecuencia, asumían la responsabilidad del llamado “pasivo pensional” de la Universidad al apropiar las sumas requeridas para el efecto en cada uno de los presupuestos anuales de la Nación.

e) Como es sabido, a partir del presupuesto nacional del año 2005, la situación se hizo aún más clara: el presupuesto de la Nación viene distinguiendo: apropiación de funcionamiento, apropiación de inversión, y apropiación para pensiones. Es decir, se hizo explícito que una cosa era el funcionamiento y otra el pago de pensiones, cuyas apropiaciones antes estaban confundidas en una sola, la de funcionamiento. Igualmente, tales apropiaciones han sido incrementadas de diferente manera: las de funcionamiento e inversión conforme al IPC según lo ordenado por el artículo 86º de la ley 30 de 1992, y la de pensiones en porcentajes muy superiores al IPC, pues como se ha explicado su crecimiento responde no sólo al aumento atribuible a la inflación, sino al crecimiento del número de pensionados. Esto es importante subrayarlo, pues en las discusiones recientes, se han introducido muchas confusiones y equívocos en esta materia, que es preciso rechazar rotundamente: Una cosa es el compromiso de la Nación conforme al artículo 86º de la ley 30 de 1992, para garantizar el funcionamiento y la inversión de la Universidad (actualizado anualmente conforme a IPC), y otra cosa muy distinta es la asunción por parte de la Nación del “pasivo pensional” de la Universidad Nacional (incrementado anualmente según la inflación y el crecimiento del número de pensionados). Gobierno y Congreso han venido, pues, con mayor evidencia asumiendo las obligaciones pensionales de la Universidad, sin que existiera duda alguna sobre esa responsabilidad, que ahora se quiere desconocer para hacer concurrir a la Universidad en alguna proporción.

f) De otra parte, conforme al artículo 86º de la ley 30 de 1992, los aportes de la Nación son exclusivos para funcionamiento e inversión, de tal manera que ellos no pueden destinarse para el pago de las obligaciones pensionales, que nada tienen que ver con el funcionamiento propiamente dicho y la inversión de la Universidad. Por eso ha separado siempre lo apropiado para pensiones, que tiene por obvias razones destinación exclusiva para ese fin, sin que para el pago de pensiones puedan jurídicamente destinarse recursos de las apropiaciones de funcionamiento e inversión. Lo mismo puede decirse en cuanto a la destinación legal de los recursos propios de la Universidad: según el artículo 8º del Decreto Extraordinario 1210 de 1993 (actual ley orgánica de la Universidad) los recursos propios (es decir, “los generados por actividades académicas de investigación, asesoría o de extensión”) son “para garantizar el fortalecimiento de las funciones propias de la institución”. Dicho en otras palabras, su destinación es exclusiva para las actividades misionales de la Universidad y es imposible jurídicamente destinarlos al pago de pensiones.

g) Desde otro punto de vista, otra razón de orden estrictamente legal para aseverar que no existe duda sobre la responsabilidad de la Nación en relación con el pasivo pensional de la Universidad Nacional, se encuentra en la propia ley 100 de 1993. En efecto, de una parte, esta ley sólo se refirió a una responsabilidad parcial de la Nación tratándose de las universidades territoriales (es decir, creadas y organizadas por los entes territoriales y no por la Nación, como son las departamentales, municipales y distritales) en el artículo 131º de la misma. De esta manera lo que hizo la ley 100 de 1993 fue decidir que apoyaría a las Universidades que no había creado la Nación, contribuyendo o entrando en concurrencia con las entidades territoriales para el pago del pasivo pensional. Se trababa, evidentemente, de algo excepcional pues la Nación no tenía ninguna responsabilidad con Universidades que aunque públicas no pertenecían a la Nación sino a los entes territoriales. De alguna manera, la Nación estaba yendo más allá de su responsabilidad para cooperar con esos entes universitarios dada su situación presupuestal crítica en materia pensional. Como seha expresado en algunos foros, la Nación por obra y gracia de quienes impulsaron el proyecto que se convirtió en la ley 100 de 19933 , otorgó a los entes territoriales y a sus universidades una especie de “regalo” o “dádiva” de la Nación, pues ésta no estaba obligada jurídicamente a responder por los compromisos de las universidades territoriales, como eran los asumidos por ellas y por los respectivos entes territoriales en materia pensional. Lo que hizo es tan excepcional como que cualquier ley dijera que la Nación les ayuda a los departamentos, municipios y distritos en determinada proporción a pagar las pensiones de sus servidores o de sus entes descentralizados. La ley 100 de 1993, de otra parte, y como era y es más que explicable, no podía tratar de igual manera a las Universidades creadas por la Nación, es decir del orden nacional, como lo es la Universidad Nacional de Colombia, pues respecto de ellas no había concurrencia posible: las universidades nacionales como su nombre lo indica son de la Nación y es ésta la que debe responder por sus compromisos pensionales, como venía haciéndolo sin discusión alguna como se ha explicado. En el caso de las Universidades del orden nacional no hay concurrencia alguna, pues en su creación no han intervenido otras entidades como las territoriales. Por ello, en las disposiciones de la ley 100 de 1993 nada se dijo sobre el pasivo pensional de las Universidades del orden nacional, incluida la Universidad Nacional de Colombia, y por eso mismo con posterioridad a su adopción el Gobierno Nacional y el Congreso de la República han venido apropiando anualmente las sumas indispensables para atender las obligaciones pensionales, tal y como se ha expuesto en puntos precedentes.

h) Lo que sí dijo la ley 100 de 1993 respecto de las cajas o fondos del sector público del orden nacional, como lo es la Caja de Previsión de la Universidad Nacional de Colombia, es que si ellas llegaren a ser insolventes, la responsabilidad seguiría siendo asumida por la Nación a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel nacional, como lo prescribe el artículo 130º de la mencionada ley 100. En otros términos, que aunque fueran insolventes, la Nación sería la responsable del pasivo pensional. En el caso de la Universidad Nacional de Colombia, el Gobierno Nacional, como era su responsabilidad, no acudió a la figura de la declaratoria de insolvencia para que operara el mecanismo institucional del artículo 130º de la ley 100 de 1993, sino que optó por seguir apropiando las sumas requeridas para atender las obligaciones pensionales mediante las provisiones respectivas en cada uno de los presupuestos anuales. El comportamiento estatal de alguna manera es explicable, pues en la práctica no existe diferencia alguna entre asumir las responsabilidades pensionales disponiendo apropiaciones para la Caja de la Universidad Nacional y hacer lo mismo pero ordenando apropiaciones presupuestales para que el Fondo de pensiones públicas del nivel nacional continúe pagando las pensiones de los servidores de la Universidad, con la complementación mínima de las cotizaciones. Y es importante señalar que cuando quiera que la Universidad planteó que se hiciera esa sustitución por esa otra entidad responsable y pagadora de las pensiones del orden nacional, no se atendió su solicitud o se exigió indebidamente que debía hacer aportes en sumas cuantiosísimas al Fondo de pensiones públicas del nivel nacional.


Como síntesis de lo hasta aquí expuesto, NO EXISTE DUDA QUE LA RESPONSABILIDAD PLENA DEL PASIVO PENSIONAL DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA ES EXCLUSIVA DE LA NACION (con la sola salvedad de las reducidas sumas correspondientes a las cotizaciones), y que no es cierto que la ley aprobatoria del PND viene a resolver una ausencia de claridad jurídica, ni tampoco que se requeriría una nueva ley que despeje la supuesta incertidumbre, como se viene aduciendo y afirmando por las directivas de la Universidad y por los voceros del Gobierno Nacional.

2. La verdadera significación del artículo 38º de la ley aprobatoria del PND

La explicación hecha sobre la responsabilidad exclusiva de la Nación respecto del llamado “pasivo pensional” de la Universidad Nacional de Colombia, permite entender en forma diáfana que la pretensión del artículo 38º de ley aprobatoria del PND es desconocer de manera abierta y explícita esa responsabilidad para volver a la Universidad co-responsable de ella en alguna proporción, la cual, en principio, quiere establecerse de acuerdo con lo dispuesto por la ley 100 de 1993 (artículo 131º) únicamente para las Universidades territoriales. Sobre este particular conviene precisar lo siguiente:

a) Pretender que la Universidad concurra con la Nación al pago de las mesadas pensionales actuales y futuras, significa pura y simplemente que la Nación va a abandonar la responsabilidad plena y que va a exigir a la Universidad que aporte recursos del presupuesto nacional o propios para colaborar en el pago de las pensiones, interrumpiendo así lo que jurídicamente venía ocurriendo.

b) De manera equívoca se dice que esto no va afectar a la Universidad o que si lo hace es de manera mínima, e incluso se ha llegado a decir por la Sra Ministra de Educación que le permitirá liberar recursos para sus tareas misionales. Nada más apartado de la realidad. Si la Universidad Nacional tiene que concurrir tiene que hacerlo con sus recursos y estos sólo tienen dos fuentes: los recursos del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión y lo recursos propios. Es decir que se verá obligada a disminuirlos para poder concurrir y esa disminución, cualquiera que sea el monto, afectará las actividades misionales de la Universidad. Además, no se sabe cómo podrá hacerlo sin violación de la ley, pues la actual que rige a la Universidad (Decreto 1210 de 1993 en armonía con la ley 30 de 1992) la obliga a destinar sus rentas provenientes del presupuesto nacional o las propias que genere a las actividades misionales y le impide, en consecuencia, destinarlas al pago de pensiones.

c) Se dice que todas las Universidades públicas son iguales, sean del orden territorial o nacional, y que, por lo tanto, es equitativo que sean tratadas como lo han sido algunas territoriales con fundamento en el artículo 131º de la ley 100 de 1993. Así lo expresó el propio Presidente de la República en el Consejo Comunal del 2 de junio de 2007. Pues bien, no todas las Universidades públicas son iguales: si bien todas son públicas o estatales, hay una diferencia muy significativa derivada del origen de su creación y organización. Las creadas y organizadas por las entidades territoriales (departamentos, municipios o distritos) pertenecen a esas entidades y en ellas ninguna ingerencia obligatoria tiene la Nación, salvo que ella autónomamente así lo decida, como lo hizo en virtud del artículo 131º citado, gracias al cual se obligó voluntariamente, por decirlo de alguna manera, a concurrir al pago de su pasivo pensional en determinadas condiciones. Por el contrario, las universidades nacionales creadas y organizadas por el Congreso de la República pertenecen a la Nación, y en ellas nada tienen que ver las entidades territoriales, salvo también que ellas quisieran voluntariamente cooperar en su funcionamiento. Por ser de la Nación, por haberlas creado ella, la responsabilidad esencial de su existencia y funcionamiento corresponde a la Nación. Las razones de orden jurídico ya han sido expuestas atrás. Además, es ilógico y antitécnico hablar de concurrencia: si esas universidades nacionales, como lo es la Universidad Nacional, pertenecen a la Nación, cómo se explica que de alguna manera se consideren como extrañas a ella para obligarlas a concurrir a una responsabilidad que pertenece a la persona jurídica más amplia y comprensiva de la cual son parte y que las ha creado? Y en el caso específico de la Universidad Nacional de Colombia, con todo el respeto que nos merecen las demás universidades que también tienen el carácter jurídico de ser nacionales por su creación, la llamada concurrencia en materia pensional es aún más absurda: La Universidad Nacional de Colombia no es una universidad cualquiera, sino que es la principal Universidad del Estado y la que históricamente ha representado al Estado en el cumplimiento de su misión en el campo de la educación superior y en el desarrollo de las ciencias y las artes. Basta remitirse a la actual ley que la rige (Decreto extraordinario1210 de 1993) para advertir que ella ha sido definida como el ente universitario autónomo “A TRAVES DEL CUAL EL ESTADO, CONFORME A LA CONSTITUCION POLITICA, PROMOVERÁ EL DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR HASTA SUS MÁS ALTOS NIVELES, FOMENTARÁ EL ACCESO A ELLA Y DESARROLLARÁ LA INVESTIGACIÓN, LA CIENCIA Y LAS ARTES PARA ALCANZAR LA EXCELENCIA” (artículo 1º).

d) Esa concurrencia va a suponer que un porcentaje cualquiera de los recursos presupuestales o propios de la Universidad sean destinados al pago de pensiones, en desmedro de la financiación de su misión institucional. Ese monto no es de fácil determinación, sobre todo si se pretende aplicar el mismo sistema utilizado para las Universidades territoriales y se debe observar lo prescrito por el artículo 38º en cuanto a deducción de lo ya aportado por la Nación. Las apreciaciones que hasta la fecha se han hecho empezaron por decir que era un “exiguo” 3%, y las más recientes ya hablan de un 7% u 8%, e incluso otras llegan hasta el 15% ó 20%. Esa indefinición no la resuelve la Universidad, sino que la habrá de imponer el Gobierno Nacional que es quien en últimas firma el Decreto Reglamentario o el que decide el monto de las futuras apropiaciones para pensiones para forzar a la Universidad a un acuerdo de concurrencia. El margen que tiene la Universidad en la “pragmática negociación” a la que aspiran las directivas de la Universidad, es ninguno, pues la competencia decisoria en materia de desarrollos reglamentarios o de aportes a la Universidad la tendrá siempre el Gobierno Nacional. No podrá haber negociación equitativa de ninguna clase.

e) Desde otro punto de vista, si el patrimonio y las rentas son propias de la Universidad, y como cualquier persona jurídica le pertenecen, más aún al gozar del privilegio de la autonomía universitaria reconocida por la Constitución y la ley, lo que significa el artículo 38º tantas veces citado, es que por decisión legal se están cercenando los bienes y recursos de la Universidad Nacional, configurándose una exacción que tiene todas las características de una confiscación o de una expropiación abiertamente contraria a los principios constitucionales.

3. La flagrante inconstitucionalidad del artículo 38º de la ley aprobatoria del PND

Si como ha quedado explicado, el artículo 38º significa una modificación de la responsabilidad plena de la Nación respecto del pasivo pensional de la Universidad, y una afectación de su autonomía presupuestal y financiera, no hay duda que se ha procedido a reformar con motivo de la aprobación del PND la legislación existente, como es la prevista en la ley 100 de 1993, en la ley 30 de 1992 y en el Decreto 1210 de 1993, lesionando de manera ostensible el principio de unidad de materia, que en el caso de la ley aprobatoria del PND es muy preciso, como se explica a continuación:

a) Conforme al artículo 339º de la Constitución Política el Plan Nacional de Desarrollo tiene un contenido muy específico, que no comprende la introducción de reformas a la legislación vigente ni la creación o expedición de nuevas normas legales.

b) Ese contenido se concreta en que el Plan tiene dos partes:

* Una parte general que se debe limitar a señalar los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno”. Se trata, sin duda, de un PLAN ORIENTADOR DE LAS POLÍTICAS ESTATALES, PERO EN NINGÚN CASO DE UN INSTRUMENTO LEGISLATIVO QUE PUEDA MODIFICAR LA LEGISLACIÓN VIGENTE O CREAR UNA NUEVA.

* El Plan de inversiones públicas que debe contener los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución. ES DECIR, UNA ESPECIFICACIÓN DE ORDEN PRESUPUESTAL PARA LA INVERSIÓN DURANTE EL LAPSO DE VIGENCIA DEL PLAN, PERO EN NINGÚN CASO PARA MODIFICAR O CREAR LEGISLACIÓN.

c) La ley orgánica de planeación (ley 152 de 1994), que es una ley orgánica y por ende de superior jerarquía a las demás leyes, también reitera el carácter preciso y limitado del contenido del Plan de Desarrollo:

- En el Artículo 4º se distingue entre dos partes del Plan: una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional.

- En el Artículo 5º se advierte que la parte general del Plan se refiere exclusivamente a

* Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales.

* Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos.

* Las estrategias y política en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido.

* El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes.

Es decir, que en parte alguna del contenido general del Plan se menciona la modificación de la legislación vigente o la adopción de nuevas normas legales. Se trata de la FORMULACIÓN DE POLIÍTICAS, METAS Y ESTRATEGIAS Y LA ARMONIZACIÓN CON OTRAS PLANEACIONES TERRITORIALES, PERO EN MANERA ALGUNA EL PLAN PUEDE SERVIR PARA MODIFICAR O REFORMAR LIBREMENTE CUALQUIER TIPO DE LEGISLACIÓN O CREAR UNA NUEVA.

- El Artículo 6º, por su lado advierte que la segunda parte es el plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional que incluirá principalmente:

* La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público.

* La descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión.

* Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general.

* La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.

UNA VEZ MÁS SE PUEDE REITERAR QUE ESTA PARTE TAMPOCO PERMITE REFORMAR O MODIFICAR LA LEGISLACIÓN VIGENTE O CREAR NUEVA LEGISLACIÓN. TODO DEBE ORIENTARSE A LA FORMULACIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS RECURSOS ESTATALES. Y los mecanismos de ejecución de que se habla, SON MECANISMOS PARA LA EJECUCIÓN DE LOS PRESUPUESTOS, NO PARA OTRA COSA COMO REFORMAR LA LEGISLACIÓN O CREAR UNA NUEVA.

En síntesis, el artículo 38º al reformar la legislación existente o crear una nueva para imponer a la Universidad Nacional una obligación pensional que no tenía, está rompiendo la unidad de materia propia de la ley aprobatoria del PND, pues ese contenido legal no es posible conforme al artículo 339º de la Carta y a la ley orgánica de planeación.

Esa flagrante inconstitucionalidad impone al Rector de la Universidad Nacional, como “representante legal” y “responsable de su dirección académica” (artículo 13º del Decreto Extraordinario 1210 de 1993), asumir la responsabilidad en la siguiente forma:

* Plantear al Presidente de la República la inconstitucionalidad e inconveniencia del artículo 38º para que con ocasión de la sanción de la ley sea objetada.

* En caso de que la ley sea sancionada, demandar ante la Corte Constitucional el artículo 38º en nombre de la Universidad Nacional de Colombia, como ella lo ha hecho en anteriores ocasiones y, en particular, respecto de disposiciones del PND que afectan el patrimonio y las rentas de la Universidad, cuya “conservación y administración” es función propia del rector (literal h) del artículo 14º del Decreto 1210 de 1993).

* Absteniéndose de adelantar todo tipo de negociación que permita y viabilice la concurrencia ordenada por el artículo 38º, hasta tanto exista una definición sobre su constitucionalidad por parte de la H. Corte Constitucional. Para el efecto, puede utilizar la figura constitucional de la excepción de inconstitucionalidad.

* Demandando al Gobierno Nacional y al Congreso de la República el cumplimiento de la responsabilidad de la Nación respecto del pasivo pensional de la Universidad Nacional, tanto para atender el déficit que hoy tiene la apropiación para pensiones correspondiente a la vigencia de 2007, como para que se prevea la apropiación suficiente para pensiones en el presupuesto del próximo año (2008).

Hasta el momento el Rector no se ha pronunciado sobre el particular y, por el contrario, ha manifestado que acogerá el contenido del artículo 38º sin plantear su inconstitucionalidad ni tampoco su inconveniencia. Entendemos que él ya asumió un compromiso con la disposición contenida en el artículo 38º, pues como se advierte en el informe que aparece en la Gaceta del Congreso del 2 de mayo de 20074 aceptó el texto conjuntamente con otros rectores de universidades nacionales. Mas allá de ese compromiso, que aparece como la causa real para no decidir una posición franca frente a la inconstitucionalidad e inconveniencia del artículo 38º, el Rector debe atender el clamor de la comunidad universitaria y los criterios razonados de muchos, incluso los ya expresados por la comisión asesora de profesores que él mismo conformó, y los que estamos exponiendo en esta declaración, para adoptar una actitud consecuente que defienda efectivamente a la Universidad Nacional de Colombia y no la exponga en el inmediato futuro a una pérdida irrecuperable de su autonomía y a una afectación de su viabilidad financiera.

4. La discusión sobre las pensiones presuntamente ilegales o extralegales

Desde hace dos o tres años la Universidad viene siendo coaccionada a aceptar lo que el gobierno propone, con el argumento de que un cierto número de pensiones ha sido reconocido al margen de la ley y que las apropiaciones de la Nación no pueden destinarse al pago de esas pensiones así liquidadas. Al respecto, es preciso advertir:

a) Lo que se discute son los reconocimientos pensionales que la Universidad hizo con fundamento en los Acuerdos 68 de 1978 y 12 de 1986 del Consejo Superior Universitario, decisiones adoptadas por ese Consejo con la participación de los delegados gubernamentales y que aún gozan de la presunción de legalidad.

b) Cediendo a las presiones gubernamentales, el Rector (e) Ramon Fayad aceptó dejar de aplicar dichos Acuerdos a partir del 7 de diciembre de 2005, pues se le exigió como condición para poder situar los recursos previstos en el presupuesto nacional para el pago de pensiones.

c) Sobre los factores para definir la base de la liquidación que esos Acuerdos establecieron no se ha producido una decisión judicial que haya declarado su inconstitucionalidad o ilegalidad. Lo qu existe hasta la fecha son decisiones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en casos particulares que, de otra parte, contrastan con una decisión de la justicia laboral (que incluso fue objeto de sentencia en instancia de casación por la Corte Suprema de Justicia) que estableció que los Acuerdos referidos sí debían y podían aplicarse.

d) A solicitud del Gobierno Nacional, las respuestas recientes de la Sala de Consulta del Consejo de Estado que atrás hemos citado, no se han referido de manera particular a los Acuerdos sino en forma genérica a los actos de las Universidades que desborden la competencia
legislativa en materia prestacional y en especial de pensiones. Pero no consideraron el caso específico de los Acuerdos expedidos por el CSU de la Universidad Nacional de Colombia.

e) Sobre los Acuerdos 68 de 1978 y 12 de 1986 del CSU consideraciones jurídicas respetables estiman que pueden tener asidero en el artículo 3º de la ley 33 de 1985 e incluso en el artículo 45º del Decreto Extraordinario 1045 de 1978, pues es notorio que el Acuerdo 12 repite los factores señalados por este último Decreto, de tal manera que las posibles acciones judiciales que reclama el Gobierno Nacional frente a las liquidaciones podrían tener ese obstáculo jurídico para la pretendida anulación de las liquidaciones.

f) Independientemente de lo anterior, los estudios jurídicos que se han hecho, también permiten establecer que el artículo 11 de la ley 100 de 1993 dispuso: “….se respetarán y por tanto mantendrán su vigencia los derechos adquiridos conforme a disposiciones normativas anteriores, pacto o convención colectiva de trabajo.” Conforme a esta norma se produjo una convalidación de todos los actos, pues ella simplemente se refiere a los derechos adquiridos conforme a disposiciones normativas, sin hacer distinción alguna. Es decir no permite que se puedan desconocer cuando esas disposiciones normativas (como los Acuerdos atrás citados) se puedan estimar inconstitucionales o ilegales.

g) Lo mismo se puede argumentar conforme a la parte final del Artículo 36º de la ley 100 de 1993 cuyo texto es el siguiente: “Quienes a la fecha de vigencia de la presente ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez conforme a normas favorables anteriores, aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos, a que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes al momento en que cumplieron tales requisitos” Es decir, que de acuerdo a esta disposición tampoco existe la posibilidad de desconocer las pensiones reconocidas si las “normas favorables” se llegan a estimar inconstitucionales o ilegales. En otras palabras, existe un fundamento legal para sostener el argumento de convalidación de lo existente.

h) Lo anterior se puede sustentar aún más si se tiene en cuenta lo dispuesto en el artículo 288º de la ley 100 de 1993: “Todo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público
y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente ley, le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia”. Esto supone, en consecuencia, que el pensionado interesado puede en el cotejo considerar la aplicación de leyes anteriores sobre la misma materia, como podrían ser en sentido material los Acuerdos ya citados, o verdaderas leyes como la ley 33 de 1985 y el Decreto Extraordinario 1045 de 1978 que contienen los mismos factores incluidos en esos Acuerdos.

i) Ahora bien, tratándose de las pensiones reconocidas con posterioridad al 1º de abril de 1994 (fecha de vigencia de la ley 100 de 1993), su legalidad estaría sustentada no en los Acuerdos sino en el articulo 36 de la ley 100 de 1993 que dispone que el ingreso base para la liquidación es el promedio de lo devengado, expresión que no distingue entre los distintos factores de ingreso. Es decir, que en tal caso no se trata de que se hayan aplicado los factores del Acuerdo 12 de 1986, sino que se dio cumplimiento a la disposición expresa del artículo 36º de la ley 100 de 1993 que autoriza liquidar teniendo en cuenta todo lo devengado para establecer la base.

j) Finalmente, es preciso considerar algunas tendencias jurisprudenciales que tampoco harían viable acciones judiciales contra las liquidaciones de pensiones, pues según ellas se ha aceptado en todos los casos como ingreso base sólo el último año con fundamento en el artículo 36º de la ley 100 de 1993, de tal manera que el monto de los reconocimientos ya hechos podría ser igual o superior al monto estimado con los factores controvertidos. En el mismo sentido, otras decisiones jurisprudenciales han aceptado como factores los del Decreto 1045 de 1978 que son iguales a los del Acuerdo 12 de 1986.

Frente a tales consideraciones, continuar exigiendo a la Universidad que entable acciones judiciales contra las liquidaciones de pensiones anteriores al 7 de diciembre de 2005, puede llegar a comprometer no sólo la responsabilidad administrativa, sino el patrimonio de la Universidad en caso de decisiones judiciales adversas. Por esta razón, las conclusiones que los estudios jurídicos han hecho no aconsejan proceder a entablar demandas judiciales contra las pensiones reconocidas.

No hay, pues, lugar tampoco a que se presione a la Universidad a aceptar la indebida e injurídica concurrencia, sobre el fundamento discutible de que existen pensiones ilegales o extralegales. Se trata de un problema jurídico independiente que en nada debe alterar la responsabilidad de la Nación respecto del pasivo pensional, pues al fin y al cabo se trata de actos administrativos existentes que no han sido suspendidos ni anulados por la jurisdicción contencioso.administrativa por la presuntas fallas de legalidad o inconstitucionalidad.

5. La Universidad nada debe por concepto de los aportes o cotizaciones que a ella corresponden en materia pensional.

En medio de la discusión y de la desinformación y confusión que se ha querido introducir, también se ha pretendido decir que la Universidad a lo largo de los años no ha hecho los aportes o cotizaciones que le corresponden en materia pensional. Nada más inexacto:

a) Sólo a partir del presupuesto correspondiente al año 2005, se distinguió en el presupuesto nacional las apropiaciones para funcionamiento, inversión, y pensiones. Desde este año, por consiguiente, debido a esa separación se empezaron a contabilizar las sumas correspondientes al empleador para pensiones.

b) Con anterioridad al año 2005 la asignaciones del presupuesto nacional
para la Universidad no separaban lo correspondiente a pensiones,
sino que las sumas requeridas para el efecto estaban incluidas en la
apropiación para funcionamiento.

c) Debido a lo indicado en el punto precedente, la Universidad debía estimar cada año lo necesario para el pago de pensiones para restarlo de la apropiación global para funcionamiento. Al proceder de esa manera, obviamente, estimaba todo lo requerido para el pago de pensiones, lo cual incluía las sumas de la cotización correspondiente a la institución empleadora. Además, contabilizaba para hacer el cálculo lo aportado por las cotizaciones de sus servidores.

d) En otras palabras, en la suma que la Universidad deducía de la apropiación de funcionamiento, estaban incluidas las sumas correspondientes a la parte de la cotización que le correspondía. No había propiamente una transferencia, pues como es conocido la Caja de Previsión de la Universidad es y sigue siendo una dependencia de la misma Universidad.

e) Además, la Universidad asumía como hoy sigue asumiendo, todos los costos directos e indirectos que exige el sistema de liquidación y pago de pensiones, que bien podrían imputarse al valor total o parcial de las cotizaciones que como empleadora le corresponden legalmente.

En síntesis, la Universidad no ha evadido el pago de sus obligaciones parafiscales con anterioridad al año 2005, pues esas sumas están incluidas en lo apropiado para el pago de pensiones cada año. Y a partir del año 2005, al separarse la apropiación para pensiones, se vienen contabilizando en forma independiente y complementan junto con las cotizaciones de los empleados activos, la apropiación prevista en el presupuesto de la Nación para el pago de las mesadas pensionales.

PETICIONES

Con fundamento en las anteriores consideraciones y razonamientos, los suscritos respetuosamente solicitamos:

1. Al Gobierno Nacional y, en especial, al Sr. Presidente de la República:

a) Objetar por motivos de inconstitucionalidad e inconveniencia el artículo 38º del proyecto de ley aprobatorio del PND.

b) Disponer lo conveniente para que en la vigencia del año 2007 la Nación asuma plenamente su responsabilidad de pagar las obligaciones pensionales de la Universidad Nacional de Colombia.

c) Ordenar que en la elaboración del presupuesto nacional para el año 2008, se contemplen las sumas suficientes para el pago de las obligaciones pensionales de la Universidad Nacional de Colombia, tal y como se viene haciendo desde la existencia de la Caja de Previsión de la Universidad Nacional y, sobre todo, después de entrar en vigencia la ley 100 de 1993.

2. Al Rector de la Universidad Nacional de Colombia:

a) Plantear al Presidente de la República la inconstitucionalidad e inconveniencia del artículo 38º del PND para que con ocasión de la sanción de la ley ella sea objetada.

b) En caso de que la ley sea sancionada, comprometerse desde ya en forma expresa a demandar ante la H. Corte Constitucional el artículo 38º en nombre de la Universidad Nacional de Colombia, como ella lo ha hecho en anteriores ocasiones y, en particular, respecto de disposiciones del PND que afectaban el patrimonio y las rentas de la Universidad, cuya “conservación y administración” es función propia del rector (literal h) del artículo 14º del Decreto 1210 de 1993).

c) Abstenerse de adelantar todo tipo de negociación que permita y viabilice la concurrencia ordenada por el artículo 38º, hasta tanto exista una definición sobre su constitucionalidad por parte de la H. Corte Consti-ucional, utilizando para el efecto la figura constitucional de la excepción de inconstitucionalidad.

d) Demandar al Gobierno Nacional y al Congreso de la República el cumplimiento de la responsabilidad de la Nación respecto del pasivo pensional de la Universidad Nacional, tanto para atender el déficit que hoy tiene la apropiación para pensiones correspondiente a la vigencia de 2007, como para que se prevea la apropiación suficiente para pensiones en el presupuesto del próximo año (2008).

e) Abstenerse de demandar las pensiones presuntamente consideradas ilegales o extralegales por las razones expuestas en este documento.

3. Al Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de
Colombia:

Definir como política central de la Universidad sobre la controversia surgida a propósito de la cuestión pensional, la expuesta en el presente documento y solicitar al Rector que atienda las solicitudes que se le hacen en el punto precedente.

4. A profesores, estudiantes, empleados, a sus organizaciones y, en general, a la comunidad universitaria:

Mantener una actitud altiva y vigorosa en defensa de la Universidad Nacional de Colombia frente a la agresión que el artículo 38º del PND representa contra su patrimonio y rentas y contra el cumplimiento de sus misiones institucionales, que de manera simultánea preserve y garantice la continuidad de la actividad académica.



5. A la opinión pública en general:


Comprender que la situación planteada por el contenido del artículo 38º del PND pone en grave peligro la viabilidad financiera y académica de la Universidad Nacional de Colombia, que representa históricamente la principal Universidad del Estado y la responsable privilegiada de la
misión del Estado en la educación superior y el desarrollo de las ciencias y las artes y, en consecuencia, contribuir con sus acciones y expresiones a la defensa de la Universidad Pública.

Respetuosamente,

Nivel nacional y Sede Bogotá
Miembros del Consejo Superior Universitario:
Representante de los profesores (Orlando Acosta)
Representante de los estudiantes (Arturo Olarte)
Representante de los ex.rectores (Víctor Manuel Moncayo C)
Representantes profesorales
Representante Profesoral ante el Consejo de Sede-Bogotá (Juan J. Yunis L)
Comité de Representantes Profesorales de la Sede-Bogotá
Representante profesoral ante el Consejo de Sede (Eduardo Sáenz R)
Organizaciones:
Asociación sindical de profesores universitarios, ASPU (Pedro Hernandez Castillo, presidente)
Asociación de profesores de la Universidad Nacional, APUN (Vilma Segura, presidente)
Asociación de docentes pensionados, ASDOPUN (Nestor Sarmiento)
Asociación de pensionados administrativos de la Universidad Nacional, ASPUNCOL (Cecilio Monroy, presidente,
y Aureliano Benavides, fiscal)
Sindicato de Trabajadores de la Universidad Nacional, SINTRAUNAL (Juan Carlos Arango, presidente)
Sindicato mixto de trabajadores de la Universidad Nacional, SINTRAUNICOL (Horacio Ortiz Peñuela, presidente)
Profesores UPINION
SEDE MANIZALES
Asociación Caldense de profesores de la Universidad Nacional de Colombia (Alfonso Devia, presidente)
Sintraunicol, Manizales (Pedro Luis Posada)
Representante empleados Comité Unisalud, Manizales (Carlos Arturo Gómez)
Representante estudiantes de posgrado Consejo Facultad de Ciencias Exactas y Naturales, Manizales (Santiago
Vargas)
Representante estudiantes de pregrado Consejo Facultad de Ciencias Exactas y Naturales, Manizales (Gonzalo
Iván Alzate)
Representante estudiantil Comité curricular Ingeniería Física (Martín Eduardo Espitia)
Juan David Lozano Representante estudiantil Consejo de Faculdad de Ingenieria Y Arq.
Fabio Edison Cuellar Representante Bienestar de Sede
Gloria Marcela Quintero Representante estudiantil Consejo de Faculdad de Ingenieria Y Arq.
Ruben Dario Londoño Representante estudiantil Consejo de Faculdad de Ciencias Exactas y Naturales
Nestor Jaime Rios Representante estudiantil Consejo de Faculdad de Ciencias Exactas y Naturales
Hernan Arbelaez Repreentante estudiantil Consejo de Faculdad de Administracion.
Josefina Franco Representante profesoral Consejo de Facultac de Administracion de Empresesas
SEDE MEDELLIN
Junta Directiva de la Asociación Antioqueña de profesores APUN-Medellín (Oscar de Jesús Zapata, presidente)
Comité de Representantes profesorales-Sede Medellín (Alberto Arias, Coordinador)
Sintraunicol Subdirectiva Medellín (Luis Fernel Peralta, Presidente)
Asociación Regional de Pensionados de la Universidad nacional de Colombia (Jesús Tobón Aguirre, presidente)
SEDE PALMIRA
Representante Profesoral al Consejo de Sede (Jaime Eduardo Muñoz Florez)
Representante Profesoral al Consejo de Sede (Martín Prager Mosquera)
Presidente de la Junta Directiva de SINTRAUNAL Palmira (Blanca Lucía Escobar)
Representante estudiantil al comité asesor de la carrera de Zootecnia (María Eugenia Téllez)
Representante estudiantil al Consejo de Facultad de Ingeniería y Administración (Fabián H Moreno R)
Presidente de la Junta Directiva de la Asociación de Profesores de la Universidad Nacional de Colombia Sede
Palmira (Patricia Isabel Sarria Buenaventura)
Representante estudiantil al comité asesor de la carrera de Administración de Empresas (Luis Eduardo Omen
Gaviria)
Representante estudiantil al Consejo de Facultad de Ciencias Agropecuarias (José William García C)
Representante profesoral al Comité Administrador de Sede de UNISALUD Palmira (Patricia Isabel Sarria B )
Representante estudiantil suplente al Comité Asesor de la carrera de Zootecnia (Luis Jacobo Ríos Muriel)
Representante estudiantil al Comité Asesor de Diseño Industrial (Alexander Pereira Mosquera)
Representante estudiantil suplente al Consejo de Facultad de Ciencias Agropecuarias (Alejandra Sánchez Correa)
Representante suplente al Comité Asesor de carrera de Diseño Industrial(Angela Constanza Suárez Patiño)
Representante estudiantil al Consejo de Facultad de Ingeniería y Administración (María Claudia Beltrán Fonseca)
Representante estudiantil al Consejo de Sede (Harold Ordóñez Botero)

NOTA: Este listado de firmantes corresponde a quienes lo han suscrito a la fecha del cierre de la edición, pero
están en curso otras adhesiones al documento

Comunicado rectoría 014

El rector Wasserman insiste en la figura de la concurrencia:


RECTORÍA

COMUNICADO NÚMERO 014

A LA COMUNIDAD UNIVERSITARIA

Apreciados profesores, estudiantes y trabajadores de la Universidad Nacional de Colombia:

Un cordial saludo. Espero que éste sea un semestre de realizaciones personales y colectivas.

El primer tema que quiero tratar con ustedes es el saneamiento del pasivo pensional de la Universidad. Debo reiterar nuevamente nuestra posición de mantener abiertas las diversas opciones y responder a los desarrollos en forma flexible y ágil para una mejor defensa de los intereses de la Universidad. La comisión de profesores que asesora a la rectoría explicó en el foro del 22 de junio todos los pros y los contras jurídicos de las diferentes opciones. Es claro que yo me apoyo en la comisión y acojo sus recomendaciones, y que no existe una solución única y simple. Las opciones deben ser cuidadosamente analizadas en todas sus implicaciones. La comisión publicará próximamente un informe técnico más detallado y preciso que este comunicado. Los invito a leerlo y analizarlo con rigor.

El equipo financiero y jurídico de la rectoría ha venido trabajando para aclarar las cifras acercándose a proyecciones reales, y hemos tenido diversos contactos con los ministerios de Hacienda y de Educación para definir y presentar a la comunidad los términos en los cuales se podría plantear una posible concurrencia.

A continuación les describiré el estado actual del tema. Aún es preliminar pero ya refleja mucho más cercanamente el perfil de un posible acuerdo. Para ello usaré una gráfica elaborada por los técnicos del Ministerio de Educación con datos y aportes de nuestro equipo. El principio fundamental del que no nos apartaremos de ninguna forma es el de que ni un peso saldrá de los presupuestos de funcionamiento e inversión de la Universidad. Por el contrario, como verán en la gráfica, a futuro se generará un excedente que podrá liberar la Universidad para sus objetivos misionales.

Para que esto sea posible el Ministerio de Hacienda reconocerá a la Universidad un rubro para pensiones igual al que estaba desembolsando en 1993 (9.024 millones de pesos) ajustado al IPC. Esta cifra expresada en valor presente (de acuerdo con lo establecido en la Ley 30 de 1992) corresponde a 45.568 millones de pesos, los cuales serán adicionales a lo aprobado en los presupuestos futuros de funcionamiento y de inversión . El aporte de la Universidad en la concurrencia saldría solamente de ese rubro.

Proyección de flujo de recursos para pago de pensiones 2.008 a 2.040


La proyección fue elaborada con los datos provenientes del estudio actuarial de la Universidad y con el comportamiento histórico de la edad a la cual se pensionan los diferentes grupos. La curva amarilla y roja(de triángulos) muestra los aportes que tendría que hacer la Universidad incluido el costo de las “extralegalidades”. En el texto se explica cómo serán cubiertos. La línea morada (de asteriscos) muestra el comportamiento del fondo y cómo en el futuro liberaría recursos para otras necesidades de la Universidad. La responsabilidad legal de la Universidad sería solamente la que muestra la línea amarill y roja (de triángulos).

Proyectando diversos escenarios, incluso los más desfavorables para la Universidad, el rubro deja un sobrante apreciable en la mayoría de los años. En algunos (de 2.011 a 2.015) podría estar ajustado o tener un pequeño déficit. En ese caso se compensaría con el excedente de los años anteriores que se mantendría en un fondo, y si éste resultara insuficiente se diferiría y se cargaría a años posteriores en los cuáles, como muestra la gráfica, tendría muy importantes excedentes. Para el año 2.040 ya prácticamente no habría obligaciones pensionales y el rubro de los 45.000 millones (con el valor que tenga entonces ajustado a pesos constantes) podría liberarse para otras necesidades de la Universidad.

De esta forma la Universidad nunca tendría que desembolsar dinero de su presupuesto, no afectaría sus funciones misionales, y su estabilidad financiera quedaría plenamente asegurada porque se reconocería explícitamente que el pasivo pensional no es de la Universidad.

Esta proyección puede variar de acuerdo con el cálculo fino de nuestro pasivo, con el ritmo al cual nos vayamos pensionando quienes estamos sujetos a este régimen, con el valor final de la concurrencia que resulte de revisar los presupuestos 1988-1992 y con el manejo de las “extralegalidades” (al cual me voy a referir a continuación). Los analistas dicen que podría ser aún mejor, pero de cualquier forma el acuerdo de hierro sería que en ningún momento nos saldríamos de la franja de los 45.000 millones (a valor constante).

Queda por resolver el problema de las “extralegalidades”. Ha sido muy discutido el tema pero para claridad de todos voy a resumirlo brevemente. Los acuerdos 68 de 1978 y 12 de 1986 del Consejo Superior Universitario decidieron una forma para liquidar las pensiones que resultó beneficiosa para los pensionados pero que se aparta de la norma general de la Nación. El Ministerio de Hacienda objeta la legalidad de esos acuerdos y aduce que no puede pagar sumas que no son estrictamente legales. Algunos fallos de jueces y un concepto del Consejo de Estado llevaron a la Universidad a suspender la aplicación de los acuerdos en noviembre de 2005, pero se continúa pagando el monto completo a quienes fueron liquidados con anterioridad a esa fecha. Esa diferencia está contemplada en la proyección anterior y explica el pico en la línea amarilla y roja (de triángulos). No modifica pues lo que dije anteriormente, pero sí pone a la Universidad ante la exigencia (del Ministerio de Hacienda y or ganismos de control) de demandar algunas de esas pensiones para que sea la autoridad competente la que dirima la controversia. Esa exigencia es independiente de si se llega a un acuerdo de concurrencia o no.

Nosotros (el equipo de rectoría que incluye por supuesto a la Caja de Previsión Social de la Universidad) nos hemos armado de argumentos jurídicos en contra de esa exigencia. Se ha hecho un análisis detallado que divide a la población (que según el Ministerio de Hacienda sería de unos 4.200 pensionados) en grupos con condiciones jurídicas diferentes. Nuestra posición de partida sería que no hay que demandar ninguna pensión. Tenemos argumentos fuertes para algunos grupos y un poco menos fuertes para otros (compuesto por quienes se pensionaron en 2004 y 2005, alrededor de 400 personas). La propuesta es que se constituya una comisión jurídica, compuesta por tres miembros de la Universidad y tres del Ministerio de Hacienda para discutir el problema. La Procuraduría General acompañaría el trabajo de la comisión. Si no se llegara a un acuerdo se le pediría al Procurador General resolver las divergencias. Hablé con el Sr. Procurador General y él se mostró dispuesto a acompañarnos y a buscar una solución con justicia y con realismo.

Nuevamente insisto que estos son aún resultados preliminares, no definitivos, pero ya muestran cómo se vería una posible solución por concurrencia. Si esta no fuese satisfactoria para la Universidad ya hemos avanzado en la preparación de una demanda del artículo 38 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, así como en la de un proyecto de ley como alternativa a ese artículo si llega a ser declarado inconstitucional.

Sobre otras cosas, la mayoría de la comunidad se enteró de la formalización de la donación de nuestro egresado, Ingeniero Luis Carlos Sarmiento Angulo, a la Universidad. Construirá , asumiendo él un costo de 18.000 millones de pesos, el edificio para la biblioteca de Ciencia y Tecnología, planeado hace unos tres años y aprobado en el actual Plan de Desarrollo de la U.N. Es un magnífico precedente para la vinculación de egresados y miembros de la sociedad colombiana con la Universidad y en apoyo a la educación pública. He oído algunas afirmaciones sobre la supuesta privatización de la Universidad que implicaría este hecho. No es cierto por supuesto. Privatizar es poner los recursos públicos al servicio de intereses privados. Lo que vemos hoy es precisamente lo contrario; el dinero privado al servicio de los más altos intereses públicos.

Seguramente muchos de ustedes habrán visto en la prensa que nuestro proyecto de Hospital Universitario, introducido en el Plan Nacional de Desarrollo en el Congreso de la República, fue objetado por el Presidente de la República. En algún comunicado anterior describí la actividad de cabildeo político que habíamos ejercido para incluirlo. Continuaremos con esa labor en el análisis que debe surtir ahora nuevamente en el Congreso. De todas formas hay que diseñar múltiples y diversas estrategias para allegar los dineros, de fuentes públicas y privadas, necesarios para la construcción del Hospital. El costo que estimamos (y planteamos en nuestra solicitud a los ministerios y al Congreso) es de cerca de 160.000 millones que desborda totalmente la capacidad de inversión de la Universidad. Espero que muchos profesores del área de la salud se vinculen con los esfuerzos de las directivas para conseguir los recursos que necesitamos.

Así mismo la Universidad obtuvo, tras una ardua gestión en el Congreso de la República, que la reforma a la Ley 80 de 1993 (Estatuto de Contratación Pública) no afectara los contratos interadministrativos que la Universidad realiza con entidades públicas, y por lo tanto nuestros recursos propios provenientes de éstos tampoco se verán afectados.

No puedo terminar sin hacer un llamado a la normalidad académica. Se está trabajando por la Universidad con responsabilidad. Seguramente todavía habrá muchas situaciones que nos obliguen a decidir en una u otra dirección de acuerdo con lo que resulte mejor para la Universidad. En cualquier caso los términos de tiempo involucrados son diferentes a aquellos en los que acciones puntuales de protesta pueden tener efecto. Creo que la Universidad hará mejor en fortalecer la posición de quienes tenemos la responsabilidad de resolver los problemas, y sin duda no hay Universidad más fuerte que una Universidad que discute, dialoga y propone pero que en todo momento cumple con sus funciones y responde a las exigencias de la sociedad.

Nuevamente les deseo un exitoso semestre.

Dado en Bogotá D.C. 6 de julio de 2007.

(Original firmado por)

MOISÉS WASSERMAN
Rector



jueves, 5 de julio de 2007

Editorial: 10 de julio

Este 10 de julio la Universidad Nacional vuelve a tener sus puertas abiertas para todos sus componentes: estudiantes, trabajadores, profesores, visitantes. Desde UN En Peligro, los invitamos a no dejar de pensar, plantear y actuar alternativas para remediar la viabilidad financiera de la Universidad de los colombianos y colombianas en el marco de una educación pública digna.

Sea cual sea su aporte no dude en citar sus compañeros o acudir a las reuniones que éstos le planteen: en nuestros hombros recae la responsabilidad de defender una Universidad Nacional pública, abierta y digna para las y los ciudadanos del ahora y el futuro. Usted tiene algo que dar y no es precisamente más dinero por su matrícula.

martes, 19 de junio de 2007

Inverosimilitud, continuidad y ambigüedad

He aquí el documento de trabajo del profesor Leopoldo Múnera en el que reseña las alternativas de solución al problema de financiación de pensiones hasta el momento. Así mismo plantea una quinta salida.

Inverosimilitud, continuidad y ambigüedad


Leopoldo Múnera Ruiz

Profesor Asociado

Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales

Departamento de Ciencia Política

Universidad Nacional de Colombia

En la búsqueda de una solución al problema de las universidades públicas del orden nacional, causado por el desconocimiento en los últimos años por parte del Gobierno Nacional de su responsabilidad integral en relación con el pasivo pensional de dichas instituciones, el equivocado manejo que le ha dado la dirección de la universidad a la presión gubernamental y la aprobación del artículo 38 del Plan Nacional de Desarrollo (PND), se han planteado cuatro alternativas: 1. La concurrencia de las universidades públicas del orden nacional de acuerdo con la ley, sin afectar sus “recursos misionales”, es decir los destinados a cumplir sus funciones fundamentales de investigación, docencia e interacción con la sociedad; 2. La interpretación según la cual los aportes de la Nación al presupuesto de las universidades, desde la vigencia de la ley 30 de 1993, están compuestos por gastos de funcionamiento, inversión y pensiones, de tal manera que estos últimos (calculados para 1993 en $9.000 millones y actualizados a 2007 en $45.000 millones) sean destinados a la concurrencia; 3. La presentación de una nueva ley al Congreso de la República que defina las responsabilidades con respecto al pasivo pensional, sin afectar los recursos misionales de las universidades; y 4. La solicitud al Presidente de la República de objetar el artículo 38 por inconstitucional e inconveniente y si tal petición no es aceptada, como no la ha sido hasta el momento, la presentación de la demanda de inconstitucionalidad de la norma, acompañada por la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad por parte de la dirección de las universidades, para no concurrir mientras la Corte Constitucional no resuelva definitivamente el conflicto jurídico.

Analicemos cada una de estas alternativas de solución y la posibilidad de combinarlas.

1. La concurrencia de las universidades públicas del orden nacional de acuerdo con la ley, sin afectar sus “recursos misionales”, es decir los destinados a cumplir sus funciones fundamentales de investigación, docencia e interacción con la sociedad. El Rector de la Universidad Nacional ha planteado esta posibilidad como resultado del proceso de regulación concertada del artículo 38 con el Gobierno Nacional, de tal manera que en términos prácticos la universidad tenga una “concurrencia cero”. Esta expectativa justificaría la presencia de los delegados de la universidad en la reglamentación de la norma. Sin embargo, el PND vuelve ambigua (incierta, confusa y dudosa) esta alternativa. El artículo 38 del PND establece con claridad que “la nación y las universidades estatales del orden nacional concurrirán al saneamiento del pasivo pensional de dichas entidades en los términos establecidos en el artículo 131 de la ley 100 de 1993” y este último contempla que dicha concurrencia se hará en “la misma proporción en que hayan contribuido al presupuesto de la respectiva universidad o institución de educación superior, teniendo en cuenta el promedio de los 5 últimos presupuestos anuales, anteriores al años de iniciación de la vigencia de la presente Ley”. Por consiguiente, la propuesta de la Rectoría de la Universidad Nacional nos coloca en un escenario inverosímil, en el cual se tiene que considerar que los aportes a la Universidad Nacional a su presupuesto total durante un lustro son nulos o iguales a cero, eventualidad que no se ha presentado en ninguna de las universidades del orden territorial y que está muy distante de las cifras presupuestales del Ministerio de Hacienda y de la misma universidad, de acuerdo con las cuales los aportes brutos de la universidad son cercanos al 17%.

LaLa interpretación según la cual los aportes de la Nación al presupuesto de las universidades, desde la vigencia de la ley 30 de 1993, están compuestos por gastos de funcionamiento, inversión y pensiones, de tal manera que estos últimos (calculados en la 1993 en $9.000 millones y actualizados a 2007 en $45.000 millones) sean destinados a la concurrencia. Podría intentarse combinar la primera alternativa con esta segunda, que fue propuesta en forma ambigua por los Ministerios de Hacienda y Educación en el Consejo Comunitario realizado por la Presidencia de la República, para destinar a la concurrencia de las universidades solamente los aportes de la nación que figuran desde 1993 bajo el rubro de pensiones en el presupuesto de la universidad. No obstante, el artículo 38 del PND no permite tal interpretación, pues establece taxativamente que “las sumas que se hayan transferido por parte de la Nación con las cuales haya sido atendido el pasivo pensional de dichas universidades a partir de la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la ley 100 de 1993, se tendrán en cuenta como pago parcial de la concurrencia a cargo de la Nación de acuerdo a la reglamentación que para el efecto se establezca”. En otras palabras, que no podrán ser consideradas como parte de los recursos destinados por las universidades para la concurrencia. Desde luego, la reglamentación que expida el gobierno por Decreto puede ser contraria a la ley que aprueba el PND, pero en tal circunstancia su estabilidad jurídica es prácticamente nula o igual a cero.

3. La presentación de una nueva ley al Congreso de la República que defina las responsabilidades con respecto al pasivo pensional, sin afectar los recursos misionales de las universidades. Esta tercera alternativa, propuesta inicialmente por la profesora Myriam Jimeno y respaldada posteriormente por el profesor Rodrigo Uprimny, miembro de la comisión asesora del Rector y Director de la Maestría en Derecho, es hipotéticamente la mejor, pues resolvería en forma definitiva el problema creado por al artículo 38 del PND. Sin embargo, enfrenta varias dificultades políticas. Si se combina con la reglamentación de la concurrencia, una vez que el Presidente de la República ha decidido no objetar el artículo 38 del PND, y con la demanda de inconstitucionalidad, resulta ambiguo el respaldo parlamentario para tal iniciativa legislativa. ¿Las mayorías cercanas al Gobierno que aprobaron el PND respaldarían una nueva ley después de que el artículo 38 esté reglamentado? ¿Lo harían si la Corte Constitucional declara inexequible dicho artículo a pesar de los argumentos del Gobierno? ¿En el actual momento político tienen las Universidades Nacionales mayor poder de cabildeo o lobby, para los amantes de los anglicismos, que el Presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y el Departamento de Planeación Nacional? ¿Después de reglamentar la concurrencia en virtud del artículo 38 del PND, el Gobierno respaldaría una iniciativa legislativa para modificarlo? Tales ambigüedades hacen poco verosímil políticamente esta alternativa si el Presidente no objeta el artículo 38 del PND.

LaLa solicitud al Presidente de la República de objetar el artículo 38 por inconstitucional e inconveniente y si tal petición no es aceptada, como no la ha sido hasta el momento, la presentación de la demanda de inconstitucionalidad de la norma, acompañada por la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad por parte de la dirección de las universidades, para no concurrir mientras la Corte Constitucional no resuelva definitivamente el conflicto jurídico. Los argumentos que respaldan esta cuarta alternativa, que comparto plenamente, y la inconstitucionalidad del artículo 38 del PND han sido ampliamente expuestos y hasta ahora no han sido controvertidos con razones jurídicas. Además han sido acogidos parcialmente por el profesor Uprimny. Dentro de dichos argumentos está, no sobra recordarlo, la defensa de la autonomía universitaria reconocida por la Carta Política de 1991. A pesar de ello, el Rector de la Universidad Nacional ha expuesto una objeción clara sobre la insuficiencia de esta alternativa para resolver el problema relativo al pasivo pensional, pues llevaría a la universidad a enfrentar un largo e incierto conflicto jurídico con el Gobierno, que le daría continuidad al actual, en el cual éste podría negarse a girar los recursos para el pago de las pensiones que considera como extralegales mediante una excepción de inconstitucionalidad, susceptible de ser cuestionada jurídicamente, que alargaría la solución del problema del pasivo pensional y pondría a la universidad en una difícil situación con respecto a sus pensionados. Aunque a la universidad le asisten razones jurídicas muy válidas para enfrentar este conflicto, las consecuencias políticas del mismo pueden alterar su funcionamiento. La posibilidad de asistir a la concurrencia y que otros demanden el artículo 38, como lo ha planteado el Rector, no sólo debilita la posición jurídica y política de la universidad, pues la compromete con un artículo contrario a la Constitución y a su autonomía, sino que divide profundamente a la comunidad universitaria en un conflicto que parece no tener solución.

Quizás existe una quinta alternativa que todavía es factible y verosímil, si el Rector de la Universidad Nacional y el Presidente de la República deciden optar por una solución coherente con su propósito explícito de no afectar los recursos misionales de las universidades del orden nacional, y acoger sin ambigüedades la propuesta de los Ministerios de Hacienda y Educación que configuran la segunda alternativa. A solicitud del Rector de la Universidad Nacional, el Presidente de la República podría objetar el artículo 38 del PND por inconstitucional e inconveniente y comprometerse a presentar conjuntamente un proyecto de ley que resuelva definitivamente el problema del pasivo pensional. Su contenido podría ser el siguiente:

Constituir un fondo pensional que se maneje como una subcuenta en el presupuesto de cada universidad del orden nacional y cuya financiación provenga de las cotizaciones de los trabajadores y los aportes patronales de las personas afiliados a las cajas de previsión o los fondos de las universidades a partir de la vigencia de la ley, los aportes de la nación para el pago de pensiones que hagan parte del presupuesto de la universidad de acuerdo con la interpretación que el Ministerio de Hacienda y Educación le dan a la ley 30 de 1993, y los recursos de la nación necesarios para completar el 100% de las reservas requeridas para garantizar el pago del pasivo pensional. La discusión sobre la legalidad de las pensiones reconocidas en virtud de los Acuerdos del Consejo Superior, que ha sido cuestionada en forma insistente por el Gobierno Nacional, sólo podría resolverse ante los tribunales judiciales, si el Ministerio de Hacienda, convencido de sus argumentos, decide interponer la acción legal o constitucional que considere conveniente. Mientras tanto se respetaría la presunción de legalidad que los cobija.

Bogotá, junio de 2007