Neopactismo: Leopoldo Múnera

He aquí un segundo documento de trabajo elaborado por el profesor asociado a la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional, Leopoldo Múnera.

Encontramos un análisis del acuerdo entre Uribe y Wasserman en el marco del pactismo como costumbre legal en nuestro país, pero más allá encontramos que dicho acuerdo no es tan benévolo como parece: no es al rededor de 90.000 millones de pesos -como se ha divulgado en medios de comunicación- lo que tendría que asumir nuestra Universidad sino entre 344.520 millones de pesos (mínimo neto) a 766.040 millones de pesos (máximo bruto), dependiendo de la interpretación del artículo que se logré “negociar” con el Ministerio de Hacienda. En otras palabras, para la Universidad Nacional de Colombia el pasivo pensional representaría entre el 36% y el 80% de su presupuesto total para el año 2007.

El Neopactismo

Leopoldo Múnera Ruiz
Profesor Asociado
Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales
Universidad Nacional de Colombia

El pactismo era la forma jurídica predominante durante la colonia española, como bien lo ilustran Francisco Xavier Guerra para Iberoamérica y Mauricio García Villegas dentro de la historiografía colombiana. Por consiguiente, el fundamento del derecho residía en los pactos o acuerdos entre el monarca y las diferentes comunidades, en virtud de una organización jerárquica y orgánica, dentro de la cual se respetaban los privilegios de cada grupo, estrato o casta social. La independencia y los tipos de modernidad que ella introdujo en nuestras sociedades, implicaron una forma jurídica que le otorgó a las normas positivas un carácter abstracto y universal, sobre la base de un principio de igualdad formal ante la ley que niega las prerrogativas personales de los sujetos jurídicos. En tal medida, los pactos celebrados entre el gobernante y los ciudadanos quedan sometidos a las normas jurídicas y no pueden sustiruirlas.

Aunque el derecho en Colombia no se fundamenta formalmente en el pactismo colonial, dentro de nuestras costumbres políticas tal forma jurídica no ha desaparecido, pues ha mutado en una suerte de neopactismo político que pretende hacer girar la vida democrática del país alrededor de los acuerdos entre el Presidente de la República y las diferentes comunidades, a lo largo de todo el territorio nacional. Así funcionan, por ejemplo, los consejos comunales de la administración Uribe. No obstante, para que estos nuevos pactos tengan alguna estabilidad y se puedan cumplir, deben ajustarse a las normas positivas, universales y abstractas; de lo contrario, pueden perder todo sustento jurídico en virtud de los controles de legalidad y constitucionalidad que establece la Carta Política de 1991.

El Rector de la Universidad Nacional de Colombia, profesor Moisés Wasserman, parece confiar más en los pactos hechos con el Presidente Uribe que en el texto de las normas aprobadas por el Congreso de la República y que aún están pendientes de la sanción presidencial. La Rectoría nos informa en el comunicado N° 006 que los acuerdos informales con el gobierno nacional implicarían para la Universidad lo siguiente:

a. “La Nación asumiría en forma explícita su responsabilidad sobre el pasivo pensional en el cual la Universidad concurriría sólo con lo que estaba aportando antes de 1993.

b. “Eso significa, en una primera aproximación, que la universidad asumiría como máximo el 3% lo que asciende a unos 4.000 o 4.500 millones de pesos al año. En la negociación debemos explorar también mecanismos de compensación que permitan que esta suma se reinvierta en la Universidad.

c. “No habría pues requerimientos de la contraloría para introducir el pasivo de tres billones en la contabilidad, y por tanto se elimina la amenaza de inviabilidad financiera que eso significa.

d. “No se podría generar por parte de Hacienda un presupuesto deficitario para pensiones (como ocurrió en los últimos años) y se aseguraría en forma permanente el pago oportuno de todas las obligaciones personales.

e. “Nuestros pensionados con anterioridad a noviembre del 2005 no estarían en peligro de que sus pensiones fueran demandadas por liquidación ilegal (como sucedió en muchas otras universidades públicas).

f. “No estaríamos en la obligación de devolver ninguna suma que el gobierno haya aportado en el pasado para las pensiones.

g. “Estaríamos en un régimen unitario, sin dudas de legalidad, ni sujeción a “voluntades coyunturales” de futuros gobiernos.”

Desde el punto de vista del derecho positivo moderno, es decir, del consagrado en la Constitución de 1991, los literales e y f significarían que el Presidente estaría renunciando públicamente a demandar las pensiones que considera ilegales, o en consonacia con el literal g, que la supuesta ilegalidad de esas pensiones ha sido utilizada por las “voluntades coyunturales” de su gobierno, y de otros gobiernos, para chantajear a la Universidad Nacional y restringir su autonomía con el presupuesto destinado al pago de las pensiones. En cualquiera de los dos casos podríamos estar frente a un delito de prevaricato por acción o por omisión, pues un servidor público, el Presidente o sus Ministros, estaría actuando en contra de la ley al no demandar las pensiones que se consideran ilegales o al utilizar la aplicación o no aplicación de las normas jurídicas como un medio de chantaje. De todas maneras, si las pensiones son ilegales y un particular, un funcionario técnico del Ministerio de Hacienda o un testaferro las demandan y tienen éxito en su pretensión, el pacto no surtiría ningún efecto jurídico. Si por el contrario, no hay ninguna ilegalidad en las pensiones pagadas por la Universidad Nacional de Colombia, el acuerdo no parece tener ningún sentido.

Los literales a. y b. conllevarían a que el Decreto Reglamentario del artículo 38 del Plan Nacional de Desarrollo se ajuste al pacto entre el Gobierno y los representantes de las Universidades del orden nacional y no al texto de la ley. El artículo 38 contempla en la parte correspondiente:

“Artículo 38. Saneamiento del Pasivo Pensional de las Universidades Estatales del Orden Nacional. La nación y las universidades estatales del orden nacional concurrirán al saneamiento del pasivo pensional de dichas entidades en los términos establecidos en el artículo 131 de la ley 100 de 1993. Las sumas que se hayan transferido por parte de la Nación con las cuales haya sido atendido el pasivo pensional de dichas universidades a partir de la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la ley 100 de 1993, se tendrán en cuenta como pago parcial de la concurrencia a cargo de la Nación de acuerdo a la reglamentación que para el efecto se establezca.”

Al tiempo que el artículo 131 de la ley 100 de 1993 establece que la concurrencia para pagar el pasivo pensional se hará “en la misma proporción en que hayan contribuido al presupuesto de la respectiva universidad o institución de educación superior, teniendo en cuenta el promedio de los 5 últimos presupuestos anuales, anteriores al año de iniciación de la vigencia de la presente Ley”.

De acuerdo con los datos del Ministerio de Hacienda, entre 1989 y 1993 los recursos propios (en bruto) de la Universidad Nacional, que constituían su aporte al presupuesto total, equivalían aproximadamente al 17,41% del mismo y los netos, dependiendo de la forma como se calculen, fluctuarían entre el 7,83% y el 9,57%[1]. Como puede observarse, la cifra del 3% supuestamente pactada con el Presidente está totalmente alejada de lo que estipula el texto legal, cuya interpretación con respecto a los recursos brutos o netos dependería de los mismos funcionarios del Ministerio de Hacienda que redactaron el artículo 38 y del diálogo que con ellos puedan hacer los “negociadores” de la universidad.

Si tenemos en cuenta que en términos jurídicos el pasivo pensional de la Universidad Nacional está compuesto aproximadamente por tres billones de pesos, los cuales corresponden al cálculo actuarial realizado por la misma universidad, más los aportes del gobierno nacional para el pago de las mesadas pensionales y las primas entre 1993 y 2007, que equivale a un billón cuatrocientos mil millones de pesos, la responsabilidad financiera de la universidad con relación al pasivo sería de 344.520 millones de pesos (mínimo neto) a 766.040 millones de pesos (máximo bruto), dependiendo de la interpretación del artículo que se logré “negociar” con el Ministerio de Hacienda. No obstante, la experiencia de las universidades territoriales no da lugar para que nos ilusionemos con el reconocimiento de un privilegio que parece otorgarnos el Presidente. En otras palabras, para la Universidad Nacional de Colombia el pasivo pensional representaría entre el 36% y el 80% de su presupuesto total para el año 2007.

¿De dónde saldrían esos miles de millones de pesos? Los recursos propios de la Universidad Nacional están compuestos por las matrículas e inscripciones, los rendimientos financieros, la incorporación de los recursos del balance y los provenientes de los proyectos manejados por los fondos especiales. En consecuencia: ¿Se puede seguir afirmando que las matrículas e inscripciones no tendrían que aumentar? ¿Será que el señor Rector espera duplicar o triplicar los ingresos de los fondos especiales? ¿Tiene tal alternativa algún piso de realidad? ¿Es una opción viable? Sin embargo, consideremos hipotéticamente que en virtud del neopactismo, la Universidad logre acordar un dos o tres por ciento con el Gobierno Nacional; tal pacto no resistiría el más mínimo control de legalidad y podría desmoronarse por una simple demanda

Dentro del marco de la Constitución Política de 1991 existen otras alternativas. El Rector puede acompañar a los profesores de la Universidad en la solicitud al Presidente de objetar el artículo 38 por inconveniente e inconstitucional. Si tal acción no surte efecto, puede asumir desde la Universidad la demanda de inconstitucionalidad del artículo 38 y las acciones sociales y políticas de defensa de la autonomía universitaria, con la plena confianza que desde el punto de vista jurídico el artículo 130 de la ley 100 de 1993 obliga al gobierno nacional a asumir la totalidad del pasivo pensional al estipular:

ARTICULO 130. Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. Crease el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, como una cuenta de la Nación adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuyos recursos se administrarán mediante encargo fiduciario.

El Fondo sustituirá a la Caja Nacional de Previsión Social en lo relacionado con el pago de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, y a las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector público del orden nacional, que el Gobierno determine y para los mismos efectos. El Gobierno Nacional establecerá los mecanismos requeridos para el pago de las pensiones reconocidas o causadas con anterioridad a la presente Ley. (Negrillas por fuera del texto)

A partir de 1995, todas las obligaciones por concepto de pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, reconocidas por la Caja Nacional de Previsión, serán pagadas por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional.

El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, creado por la Ley 33 de 1985 continuará siendo responsable del reconocimiento y pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sobrevivientes, y de los servicios de salud de los congresistas y de los empleados del Congreso y del Fondo que aporten para los sistemas de pensiones y de salud de conformidad con las normas de la presente Ley.

La insolvencia de la caja de previsión de la Universidad Nacional es evidente, pero hasta ahora ningún gobierno ha querido declararla, pues han preferido seguir pagando las pensiones como una nómina para no asumir la responsabilidad que les corresponde de acuerdo con la ley.

La Universidad Nacional de Colombia no puede estar recurriendo a un neopactismo de orden colonial para intentar resolver sus problemas particulares, en vez de utilizar el control de legalidad y constitucionalidad que le corresponde de conformidad con su misión institucional.

Bogotá, Mayo de 2007

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[1] Si se adopta por otra interpretación, que deja abierta el artículo 38 en su carácter ambiguo y antitécnico, los años para hacer el cálculo serían los comprendidos entre 2002 y 2006, en los cuales los recursos propios brutos representarían el 35,77% y los netos fluctuarían entre el 12,51% y el 16%. Esta fue la interpretación utilizada en el Documento de Trabajo N° 1.

Siga enterándose

He aquí un artículo escrito por un profesor del departamento de historia de la Universidad Nacional, en él encontramos una visión que comprende aspectos nuevos para el debate y da una explicación objetiva del problema de la universidad pública colombiana. Tomado de Semana.

Cuáles son realmente los riesgos de la viabilidad financiera de las universidades públicas

Soplan vientos de incertidumbre en estos centros de educación superior: paros, protestas, tomas. ¿Qué es lo que está pasando? En la comunidad educativa hay consenso de que la viabilidad financiera de las universidades públicas queda en entredicho si se les responsabiliza del pago del pasivo pensional. ¿Es esto así?

Por Óscar Rodríguez S.

Fecha: 05/17/2007 -

En las últimas dos décadas, las políticas estatales orientadas a suministrar recursos a las universidades públicas han estado marcadas por las restricciones que impone el déficit fiscal y por la concepción teórica respecto al papel de la Universidad en el desarrollo económico, delineada por el Banco Mundial y aceptada por la tecnocracia. Parte de esa concepción se ciñe al Consenso de Washington, en el que se estipuló: mayor disciplina fiscal, reorientación del gasto público hacia los sectores que ofrecieran “altos rendimientos económicos y el potencial para mejorar la distribución del ingreso, como la atención básica en salud, la educación primaria y la infraestructura”, reforma fiscal tendiente a reducir la tasa marginal y ampliar la base, liberación de la tasa de interés, privatización, apertura y desregulación, con el fin de facilitar que los agentes pudiesen entrar y salir de los mercados.

Junto a esta disciplina fiscal, el Banco Mundial sostenía que se debía “desestimular el gasto público en este nivel educativo (superior) con el argumento de que sus rendimientos sociales son inferiores a los rendimientos obtenidos en la educación primaria y del hecho de que sólo acceden a la educación superior las capas más ricas de la población” (Misas 2004. 201). Con esta recomendación, la política oficial se ha enrumbado a lograr la autofinanciación de la Universidad y privilegiar la educación universitaria privada utilizando para ello recursos públicos.

El nuevo rol

Sin embargo, con la profundización de la tercera fase de la globalización, el impacto de las nuevas tecnologías, el discurso sobre la “sociedad del conocimiento” y el desarrollo del capital cultural, el Banco Mundial cambia su percepción sobre el papel de la Educación Superior, en especial “a partir del año 2000, con la publicación de Higher Education in Developing Countries: Peril and Promise … La nueva posición del Banco otorga a la educación superior un rol más definitivo como motor de desarrollo. A través de todo el documento y en escritos posteriores, se resalta la importancia creciente que desde hace algunos años se le asigna a la educación superior como instrumento fundamental en el crecimiento y el desarrollo económico de todos los países, y en especial de aquellos que se encuentran en vías de desarrollo” (Misas 2004. 207).

A pesar de este cambio en la concepción del papel asignado a la educación superior, no se presentan mayores modificaciones en las políticas de financiación. En el “Estatuto Orgánico de las Universidades”, fijado por la Ley 30 de 1992, se estipuló que los recursos de las universidades se originarían en los aportes de los entes territoriales, los recursos y rentas propias, y los aportes del presupuesto nacional, estos últimos –expresa la Ley– "deben significar siempre un aumento en pesos constantes", con ello se garantizan el sostenimiento del presupuesto en términos reales, el funcionamiento y la inversión de las instituciones de educación superior. Faltando a esta disposición legal, entre 2003 y 2007 el gobierno nacional ha acumulado una deuda de 360.000 millones de pesos a las universidades públicas.

El sector privado cumple un papel de primer orden en las metas que se le fijan al sistema universitario. En la esfera gubernamental se piensa que estas instituciones poseen mayor autonomía y son menos sensibles a presiones políticas. Históricamente, la educación superior suministrada por el sector privado ha tenido en Colombia gran preponderancia: en 1935, de un total de 4.137 estudiantes matriculados, el 29 por ciento lo hacía en instituciones privadas; en 1950, de la matrícula total (10.632) el 28 por ciento correspondía a la Universidad privada; este comportamiento se modifica en 1960, cuando el 41 por ciento de quienes asisten a la Educación Superior lo hacen en 13 universidades privadas; en 1974, de 148.021 matriculados, el 54 por ciento lo hace en 58 instituciones privadas, y 72.243 alumnos, en 37 establecimientos universitarios públicos (Lucio y Serrano. 1992. 90).

Privadas y públicas

En 2006 el sistema de educación superior (Instituciones técnicas profesionales, instituciones tecnológicas, instituciones universitarias, universidades) estaba compuesto por un total de 276 instituciones, de las cuales el 70,6 por ciento eran privadas, entre instituciones universitarias y universidades se contaban 165 establecimientos, de los cuales el 33 por ciento se financiaba con presupuesto nacional. En un período de 30 años (1973 a 2002), la oferta de programas de las instituciones de educación superior se ha ampliado: en pregrado nueve veces (de 456 pasó 4.201) y en posgrado 34 veces, de un total de 64 se incrementó a 2.229 (CID 2006).

Durante el lapso comprendido entre 1995 y 2005, la matrícula total en la educación se duplicó y la tasa bruta de cobertura pasó de 14,9% al 24,6 por ciento. La participación de la matrícula privada en relación con la oficial se vio afectada por la crisis económica y por los incrementos de los costos de matrículas. En 1995 el 67,1 por ciento de los estudiantes se inscribía en instituciones privadas; al finalizar el período, esa participación era del 51,5 por ciento; por otra parte, mientras la matrícula oficial se multiplicó por 2,77, la privada tan sólo lo hizo en 1,44.

La matrícula por nivel de formación presenta una significativa vinculación de las mujeres al sistema de educación superior: entre 2002 y 2005, en todos los niveles esta matrícula representa más del 50 por ciento del total (ver gráfico No.11). En la educación universitaria las mujeres representan el 52,6 por ciento de la matricula total; sin embargo, apenas ahora están accediendo al nivel de posgrado: en estudios de maestría, en promedio durante estos cuatro años, el 42 por ciento de la matrícula corresponde a las mujeres; en doctorado el comportamiento de género es bastante inequitativo, aunque sus indicadores vienen mejorando, en 2005, el 62 por ciento de quienes cursan estudios doctorales son hombres, mientras que en 2003 esta participación fue del 66,3 por ciento.

La concentración de la educación

De otra parte, la matrícula en educación superior presenta un alto grado de concentración. En 2002 Bogotá contribuía con el 36 por ciento de la matricula, aunque tres años más tarde el porcentaje se había reducido tres puntos. El 13 por ciento de la matricula registrada en 2002 se localizaba en Antioquia, y en 2005 esta participación se mantuvo en esa cifra. La Universidad en el Valle absorbe en promedio el 8 por ciento de la matrícula. En estas regiones se agrupa en promedio el 57 por ciento de la matricula total. En el nivel de posgrado, el 50 por ciento de la matrícula se aglutina en Bogotá, y el 12 por ciento en Antioquia.

Por áreas de conocimiento se destaca que una parte significativa de la matrícula se concentra en aquellas carreras cuya inversión en infraestructura es reducida, es el caso de las Ciencias Sociales, Derecho, Ciencia Política, Economía, Administración y afines. En 2002 el 48 por ciento de la matrícula total de las universidades privadas se orientó hacia estas disciplinas, y en 2005 se llegó al 50 por ciento.

En los últimos planes de desarrollo, la política sobre educación superior se centra alrededor de tres objetivos: equidad, pertinencia y calidad. Al procesar la información brindada por la Encuesta de Calidad de Vida (ECV) de 2003 se revela que sólo el 10 por ciento de la población cuyo rango de edad esta entre 23 a 37 años ha finalizado con éxito los estudios universitarios.

En el actual Plan de Desarrollo se fija como meta aumentar la tasa de cobertura bruta del 29 por ciento al 34 por ciento en cuatro años. En el artículo 28 de este mismo plan se propone que “con el fin de facilitar un mayor dinamismo en la ampliación de la cobertura y el mejoramiento de la calidad y de la eficiencia del sector, el gobierno nacional reglamentará la asignación de recursos a las universidades públicas, con base en los principios constitucionales de equidad y autonomía universitaria”.

La política sobre la calidad de la educación la ha venido desarrollando el gobierno nacional por intermedio del Icfes, con los exámenes del Ecaes y la evaluación de los programas académicos, mediante el sistema de acreditación tanto de las universidades como de los respectivos programas.

Dificultades a la vista

Entre las dificultades que tiene el sistema de educación superior están las barreras de acceso debido a problemas financieros. Como lo señala el CID (2006. 21) y con base en el procesamiento de la ECV de 2003, en el rango de edad de 18 a 35 años, el 48,6 por ciento no continuó estudiando porque carecía de recursos; el 12,8 por ciento, porque las responsabilidades familiares se lo impidieron; el 11,6 por ciento, porque necesitaba trabajar, y el 11,3 por ciento, porque no tenía tiempo. En parte se ha tratado de superar estas limitaciones mediante el sistema de crédito brindado por el Icetex, pero con la tasa de interés compuesto que maneja esta institución, que hace que el crédito educativo raye con la usura y con el deterioro del salario de los profesionales que ingresan por primera vez al mercado de trabajo, este crédito se concentra en determinadas carreras.

El deterioro de los ingresos de los profesionales se aprecia en las brechas de ingreso según nivel educativo (cuadro 3). El índice se construyó tomando como 100 el ingreso promedio de los colombianos, que oscila alrededor de 1,2 salarios mínimos, y “luego se halló el ingreso promedio para cada uno de los diferentes posiciones ocupacionales y niveles educativos, ponderándolo respectivamente respecto al ingreso promedio, y se obtuvieron niveles de ingreso comparables o brechas entre grupos. Los cuadros deben ser leídos horizontal y verticalmente, en el primer sentido se muestra su evolución en el tiempo, en el segundo se observan las brechas de ingresos” (Bonilla 2006. 6). Efectivamente es claro que el nivel educativo repercute en el ingreso, sin embargo, para quienes obtuvieron un título en educación superior en el período comprendido entre 2002 y 2005, el ingreso descendió significativamente; para aquellos con educación superior incompleta, secundaria completa o incompleta, la tendencia en la brecha de ingreso es hacia el descenso.

De otra parte, la universidad pública estaría en condiciones de contar con mayores recursos para ampliar la oferta de cupos, mejorar la calidad, aumentar los grupos de investigación, invertir en laboratorios, si el pasivo pensional saliera del presupuesto de las universidades y fuese asumido por el gobierno nacional, pues la asunción de esa erogación por parte de las universidades pone en entredicho la sostenibilidad financiera de algunas de ellas. En el caso de la Universidad Nacional de Colombia, de las apropiaciones de los aportes del presupuesto de la Nación en 2004, el 26 por ciento se dedicó a pagar las pensiones, y en 2005 esta participación fue del 29 por ciento. En relación con la ejecución de los aportes del presupuesto, las pensiones representaron para 2005 el 30 por ciento del presupuesto.

El problema pensional

Los problemas pensionales de las universidades fueron contemplados en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, que estableció la constitución de un fondo para pagar este pasivo y que dicho fondo se manejará como una subcuenta en el presupuesto de cada institución y financiado “por la Nación, los Departamentos, los Distritos, y los Municipios, que aportarán en la misma proporción en que hayan contribuido el presupuesto de la respectiva universidad o institución de educación superior, teniendo en cuenta el promedio de los cinco últimos presupuestos anuales, anteriores al año de iniciación de la vigencia de la presente Ley”.

La política de saneamiento del pasivo pensional del actual gobierno quedó plasmada en los artículos 27 y 32 del Plan de Desarrollo: Estado comunitario desarrollo para todos”. En el primero de ellos se faculta al gobierno para “reglamentar los ajustes a los criterios de asignación de recursos a las universidades públicas”, y el segundo hace referencia a que “en todo caso, la responsabilidad por los pasivos pensionales corresponderá a la respectiva universidad en su condición de empleadora. Las sumas que hayan sido transferidas por parte de la Nación con las cuales haya sido atendido el pasivo pensional de dichas universidades a partir de la fecha del corte previsto en el artículo 131 de la Ley 100/93, se tendrán en cuenta como pago parcial de la concurrencia a cargo de la Nación de acuerdo con la reglamentación que para efecto se establezca”.

Esto significa en primer lugar, que la Presidencia de la República, vía decreto, fija los parámetros presupuestales. Con la aprobación del primer artículo, se cuenta con una fórmula legal para disminuir el financiamiento por parte de la Nación a las universidades, lo que implica el desconocimiento del artículo 86 de la Ley 30 de 1992; además, en el parágrafo del artículo 27 se establece que "Las instituciones de educación superior contarán con un periodo de transición para que puedan efectuar los respectivos ajustes institucionales en sus estructuras financieras y de costos”, es decir, las universidades tendrán que aumentar los mecanismos de autofinanciación y transitar en el camino de la privatización de sus servicios. En segundo término, cada vez más, una parte significativa del presupuesto de las universidades se deberá dirigir a atender el pago de sus profesores y empleados que disfrutan legítimamente de una pensión, y recortar recursos para los menesteres fundamentales del quehacer universitario.

*El autor es profesor titular del Departamento de Historia de la Universidad Nacional.h

Continúa la Asamblea Permanente en la U.N

Después del acuerdo de concurrencia entre el presidente Uribe y el rector de la U.N en el que la Universidad asume un "pequeño" porcentaje del pasivo pensional, y la continua determinación de la Asamblea General de mantenerse como Permanente, Wasserman resolvió suspender las actividades de docencia tanto en pregrados como posgrados en las sedes de Bogotá, Medellín, Manizales y Palmira hasta el 28 de mayo.

Así mismo resolvió dejar los campus abiertos para las discusiones que se han venido llevando en el marco del cese de actividades decretado por la asamblea triestamentaria en semanas pasadas, y, extender el calendario a partir del 28 según las necesidades de cada facultad.

Preocupa la determinación de desarrollar en forma normal las demás actividades académicas y administrativas puesto que niegan el derecho de los trabajadores a continuar en asamblea permanente; ellos han sido quienes más comprometidos han estado durante las jornadas.

Este es el texto de la resolución que puede encontrar aquí:

RESOLUCIÓN NÚMERO 514 DEL 17 DE MAYO DE 2007

“Por la cual se suspenden las actividades de docencia en los programas de pregrado y de
postgrado, en los campus de las Sedes de Bogotá, Medellín, Manizales y Palmira y se
establecen otras disposiciones”

EL RECTOR DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
En uso de sus facultades legales y estatutarias, en especial de las establecidas en el
Acuerdo 011 de 2005 del Consejo Superior Universitario, y

CONSIDERANDO:

Que es deber del Rector, como representante legal de la Universidad Nacional de Colombia,
garantizar la adecuada realización de las actividades académicas misionales de la
Universidad (de docencia, de investigación y de extensión).

Que como Rector de la Universidad Nacional de Colombia, y tal como lo establece una de
sus funciones, debe cumplir y hacer cumplir las normas legales, los estatutos y los
reglamentos de la Universidad.

Que es función del Rector establecida en el artículo 16, numeral 12, del Acuerdo 011 de
2005 del Consejo Superior Universitario, “Evaluar permanentemente la marcha de la
Universidad, y disponer o proponer a las instancias correspondientes las acciones a que
haya lugar”.

Que en las últimas semanas, en los distintos campus de las Sedes de Bogotá, Medellín,
Manizales y Palmira se han presentado actuaciones de personas que han afectado la
realización de las actividades misionales de la Universidad Nacional de Colombia.

Que dada la situación de anormalidad académica, y en aras de permitir el diálogo sereno y
reflexivo de la comunidad universitaria en tormo a los temas que han sido motivo de reciente
preocupación al interior de la Universidad, se hace necesario aplazar la continuación de los
procesos de docencia en los niveles de pregrado y postgrado.

RESUELVE:

ARTICULO 1. Suspender las actividades de docencia en los programas de pregrado y de
postgrado, en los campus de las Sedes de Bogotá, Medellín, Manizales y Palmira.

ARTÍCULO 2. Los campus de las mencionadas sedes permanecerán abiertos a los debates
de la comunidad académica, siempre y cuando se mantenga el respeto a las personas y a
los bienes.

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA RECTORÍA Resolución No. 514 de 2007 Pág. 2
ARTÍCULO 3. Las actividades de docencia se reanudarán en toda la Universidad el próximo
28 de Mayo de 2007.

ARTÍCULO 4. Una vez se reanuden las actividades de docencia, los Consejos de Facultad
presentarán al Consejo de Sede solicitud de calendario para la extensión del semestre
académico, de acuerdo con sus necesidades específicas.

ARTÍCULO 5. Las demás actividades académicas y administrativas de la Universidad
Nacional de Colombia se desarrollarán de forma normal, incluyendo aquellas extramurales.

ARTÍCULO 6. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
Dada en Bogotá, D.C, a 17 de mayo de 2007
(Original firmado por)
MOISÉS WASSERMAN

Rector

Art. 38 PND, INCONSTITUCIONAL: Leopoldo Múnera

¿Ley de leyes?



Leopoldo Múnera Ruiz
Profesor Asociado
Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales
Departamento de Ciencia Política
Universidad Nacional de Colombia



1. Lo Político (Breve recuento)

La aprobación del artículo 38 del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 por el Congreso de la República, implica en lo esencial un problema de política social y de concepción del Estado . La concurrencia de las universidades del orden nacional al saneamiento del pasivo pensional sólo podría hacerse por uno de dos mecanismos presupuestales o financieros: asignando recursos propios o destinando una parte de los aportes de la Nación para tal efecto. En cualquiera de las dos eventualidades, el presupuesto de las universidades se vería seriamente afectado y su viabilidad financiera como instituciones públicas sería puesta en cuestión. Si tomamos el ejemplo de la Universidad Nacional de Colombia, la partida para el pago anual de las pensiones representa aproximadamente el 20% del presupuesto total y el pasivo pensional entre siete y ocho veces el mismo. Incluso si las universidades logran “negociar” en la reglamentación del artículo un porcentaje pequeño de participación, éste iría necesariamente en detrimento de las actividades académicas o del carácter público de las instituciones y como veremos más adelante implicaría la “negociación” de la autonomía consagrada en la Constitución Política. Sin embargo, una interpretación rigurosa de la norma llevaría a concluir que de acuerdo con el artículo 38, el aporte de las universidades debe corresponder al porcentaje de la participación de los recursos propios en el presupuesto total, que en el caso de la Universidad Nacional es cercano al 30%.

Hasta el año 2007, el gobierno nacional, en un evidente reconocimiento de su responsabilidad en esta materia, ha venido girado mensualmente los recursos para el pago de las mesadas pensionales. El cambio normativo que introduce el Plan Nacional de Desarrollo obliga a las universidades del orden nacional a concurrir en el saneamiento de un pasivo que ha sido y es responsabilidad de la nación. Extiende de esta manera la aplicación de la ley 100 de 1993 a las universidades del orden nacional y modifica su contenido, al obligarlas a participar con sus recursos en el saneamiento de las pensiones. La ley 100 estableció la creación de los fondos para pagar el pasivo pensional únicamente para las universidades y las instituciones oficiales del orden territorial, porque en su financiación concurren la nación, el departamento, los distritos o los municipios. Sin embargo, no contempló explícitamente la posibilidad de que las universidades territoriales participaran en la financiación de los fondos con recursos propios o con el presupuesto ordinario aportado por la nación para los gastos de funcionamiento o inversión, como puede inferirse de una lectura atenta del artículo 131 . La inclusión la realizó, ilegalmente desde mi punto de vista, el decreto reglamentario 2337 de 1996, que en su artículo 7° incluyó la participación de las instituciones territoriales por fuera de lo establecido en la ley 100. El artículo 38 del Plan eleva esta interpretación del Ministerio de Hacienda al rango legislativo, la extiende a todas las universidades y vuelve así regular lo irregular. La reducción del presupuesto de las universidades del orden nacional que conlleva el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 imposibilitaría una mayor ampliación de la cobertura e iría en detrimento de su calidad académica, en función de preocupaciones fiscales basadas en prejuicios infundados como el del alto costo de la formación de los estudiantes .


2. Lo jurídico (Síntesis de tres argumentos)

Esta fiscalización de la política social y el progresivo desmonte de las instituciones estatales encargadas de garantizar el cumplimiento de derechos fundamentales como el de la salud y la educación se materializa con frecuencia en contra de la Constitución Política de 1991. Así sucedió con la ley 508 de 1999 y el Decreto 955 de 2000, con los cuales se aprobó el Plan de Desarrollo 1999-2002, y con varios de los artículos de la ley 812 de 2003, con la cual se aprobó el Plan de Desarrollo 2003 2006. En el primer caso la Corte consideró que las normas eran inexequibles totalmente por vicios en el procedimiento, en el trámite de aprobación de la ley; en el segundo por vicios de fondo, por la ausencia de competencia para aprobar el plan mediante un decreto; y en el último, artículos como el relacionado con el presupuesto de las universidades públicas fueron declarados inexequibles por violar mandatos constitucionales como el de la autonomía universitaria. La comunidad académica de la Universidad Nacional de Colombia, y en general de las universidades estatales, ya ha enfrentado con éxito el debate político y jurídico de los últimos planes de desarrollo. Analicemos a continuación tres argumentos sobre la inconstitucionalidad del artículo 38 de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.

A. La unidad de materia. De acuerdo con la Constitución Política de 1991 (Art. 339) el plan nacional de desarrollo esta “conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución.”

El proyecto de ley ha debido respetar la unidad de materia consagrada en el artículo 158 de la Constitución Política, para evitar los denominados micos. En lo referente al Plan Nacional de Desarrollo, en la parte atinente a las inversiones públicas, el proyecto ha debido referirse única y exclusivamente a dichas inversiones, pues tal es la materia que le define la constitución a este tipo de leyes, y ha debido desarrollar lo estipulado en la parte general. En caso contrario estaría en contradicción con la carta política. Así lo ha considerado la Corte Constitucional en diversas ocasiones, por ejemplo:
“8- Conforme a lo anterior, la Corte ha concluido que el principio de unidad de materia es más riguroso en la ley del plan y que por ende el control constitucional de un cargo por violación de este principio en esta ley es más estricto que el contemplado para las demás leyes, por cuanto la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos, y no para llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por ello esta Corporación ha señalado que para no violar la regla de unidad de materia, las disposiciones instrumentales deben guardar una relación o conexión directa con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Y es que si no fuera así, bastaría que esa ley enunciara genéricamente un objetivo general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial.” (Sentencia C-573/04)

La ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 no menciona en la parte general, en términos genéricos o específicos, el saneamiento del pasivo pensional como uno de sus objetivos; no obstante, incluye en el plan de inversiones una norma al respecto, rompiendo de esta manera la unidad de materia dentro del contenido mismo de la ley. Adicionalmente, dicho saneamiento en las universidades estatales del orden nacional no puede hacer parte de un plan de inversiones, pues los recursos destinados a tal propósito hacen parte de los gastos de funcionamiento y no de los gastos de inversión. Así lo establece el Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996, artículos 11 y 36) en concordancia con el Decreto 586 del mismo año (Arts. 14 y 16). Por consiguiente, la ley tampoco conserva la unidad de la materia establecida por la constitución para este tipo de normas, pues incluye un gasto de funcionamiento como si fuera de inversión. En tal medida no puede especificar los recursos financieros requeridos para la ejecución de un programa de inversión inexistente y en consecuencia tampoco respeta el artículo 339 de la Constitución Política.

B. La autonomía universitaria. La ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo le impone a las universidades estatales del orden nacional concurrir con sus recursos al saneamiento del pasivo pensional. Como ya hemos dicho con anterioridad, además de extender parcialmente la aplicación del artículo 131 de la ley 100 de 1993, incluye en forma obligatoria la participación financiera de las universidades en la constitución de los fondos. Viola así la autonomía universitaria consagrada en el artículo 69 de la Constitución Política, desarrollada en lo relacionado con sus características financieras por la ley 30 de 1992 y el decreto 1210 de 1993, y ratificada integralmente por la sentencia C-220/97 de la Corte Constitucional y por la sentencia del 11 de febrero de 1999 de la sección tercera de la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, expediente N° ACU-579. En relación con la autonomía universitaria y el plan de desarrollo ha dicho la Corte Constitucional:
“En cuanto al manejo de recursos, es claro que una de las funciones inherentes a las universidades y esenciales a su capacidad de autorregulación administrativa es la de elaborar y manejar su propio presupuesto (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-547 de 1994, ya citada). Las universidades tienen la facultad de distribuir sus recursos según sus necesidades y prioridades, las cuales son definidas de manera autónoma por dichos entes sin intervención alguna por parte de la autoridad pública o del sector privado. La Ley 30 de 1992 reconoció tal facultad cuando señaló que las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional pero sólo en cuanto se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo; y dentro de sus características están las de tener personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y atribución para elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que les corresponde (…)
“En ese orden, se considera una intervención indebida la de regular directamente cuestiones tales como organización académica -selección y clasificación de docentes, programas de enseñanza- u organización administrativa -manejo de presupuesto y destinación de recursos-. Al respecto ha sostenido la jurisprudencia que “[s]i el legislador se inmiscuyera en los aspectos referidos o en otros de igual significación, estaríamos en presencia de una intervención indebida en la vida de la universidad y se incurriría en una violación de su autonomía (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-299 del 30 de junio de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell). (…)
“Ahora bien, imponer a las universidades públicas -tal como lo pretende la norma acusada- el deber de concertar y acordar con el Gobierno los criterios y el procedimiento de una redistribución de un porcentaje del total de las transferencias, que no podrá exceder del 12%, es someterlas a una especie de control presupuestal estricto por parte del Gobierno que no puede ser aplicado a las universidades estatales “en razón de que por sus singulares objetivos y funciones ello implicaría vulnerar su autonomíaCfr. Corte Constitucional. Sentencia C-053 de 1998, ya citada. . Así mismo, como acertadamente lo afirma el Procurador General de la Nación, esos procesos de concertación y acuerdo con el Gobierno implican que cada universidad negocie asuntos inherentes a su autodeterminación, autogobierno y autorregulación. En consecuencia, esa intervención gubernamental plasmada en el artículo objeto de reproche en asuntos propios de las instituciones superiores vulnera flagrantemente la autonomía universitaria.” (Sentencia C-926/05)

Al limitar la autonomía financiera, el Plan Nacional de Desarrollo también limita indirectamente la autonomía académica de las universidades del orden nacional, pues reduce los recursos propios o del presupuesto de la nación que son destinados para el desarrollo de las actividades académicas de las universidades y mediante los acuerdos de concurrencia incide en la orientación general de sus presupuestos .

C. ¿Ley de leyes? De acuerdo con el artículo 341 de la Constitución Política de 1991, la ley que expide el Plan tiene prelación sobre las demás leyes; adicionalmente, la Corte Constitucional estableció que: “No resulta inconstitucional que en la Ley del Plan se establezcan normas que no sean indispensables dentro del contenido de la Ley, pero que en últimas señalan los propósitos y objetivos de largo plazo” (Sentencia C-015 de 1998). No obstante, esta prelación sólo hace referencia a las normas atinentes a las inversiones públicas. La flexibilidad en los contenidos reconocida por la Corte no puede invadir las competencias legislativas específicas establecidas por la misma constitución. De lo contrario, estaríamos frente a una ley de leyes que nos conduciría cada cuatro años a tener una Carta Política paralela, redactada por los técnicos en planeación del gobierno de turno. Los magistrados Alfredo Beltrán y Jaime Córdoba Treviño señalaron con claridad los límites de tal prelación en el salvamento del voto relativo a la sentencia C-305/04:
Tal prelación, sin embargo, no significa en modo alguno que la ley mediante la cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo para un cuatrienio presidencial pueda contener en sus normas legislación sobre todas las materias que al Congreso corresponden en el ejercicio de su función legislativa, pues su objeto, es decir el marco jurídico de su contenido fue expresamente señalado por el propio Constituyente en el artículo 339 de la Carta, como ya se dijo. La prelación sobre las demás leyes a que se refiere el artículo 341 de la Constitución queda circunscrita por ministerio de la misma a los ”mecanismos idóneos para su ejecución”, sin que sea necesario expedir leyes posteriores para ese preciso efecto. De tal suerte que, no es que el legislador hubiere autorizado la inclusión en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo de cualquier materia que pueda ser objeto de la legislación, pues eso sería tanto como reducir las funciones que el artículo 150 atribuye al Congreso de la República en 25 numerales, al tercero de ellos, como si los demás no existieran. El ámbito amplio sí, pero circunscrito al contenido mismo que al Plan Nacional de Desarrollo le señala el artículo 339 de la Carta, se explica en razón de la naturaleza de los planes de desarrollo que en su parte general no se expresan como mandatos sino más bien como recomendaciones de propósitos y objetivos a alcanzar en el largo plazo y a señalar las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo. Por ello, como lo dijo la Corte en Sentencia C-478 de 6 de agosto de 1992, se hace necesario “darle a la ley del plan una posibilidad de ser ejecutada inmediatamente”, sin necesidad de expedir nuevas leyes instrumentales para ese cometido.”

El artículo 38 del Plan Nacional de Desarrollo invade la competencia de dos normas de carácter específico, la ley 30 de 1992, que organiza la educación superior, y la ley 100 de 1993, que crea el sistema de seguridad social integral. En el primer caso, como hemos dicho, vulnera la autonomía financiera y en el segundo amplia la interpretación del artículo 131 al extenderla a las universidades del orden nacional y lo modifica al obligarlas a concurrir en la creación de los fondos. En ambos casos excede las facultades específicas que la Constitución le otorga al Congreso de la República para la expedición del Plan Nacional de Desarrollo.

Aparte de estos tres argumentos sobre la inconstitucionalidad de la norma aprobada por el Congreso es necesario realizar un estudio sobre el trámite que la misma siguió, para establecer si se respetó el procedimiento establecido por la Carta Política y por las normas que la desarrollan. Finalmente, la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley aprobatoria del plan, como ya sucedió en el caso de la ley 508 de 1999, no autorizaría al Presidente de la República a adoptar el Plan por decreto, como en forma equivocada lo afirmó el profesor Moisés Wasserman, Rector de la Universidad Nacional de Colombia, durante una asamblea con profesores y estudiantes .


Bogotá, mayo de 2007.

Reunión Uribe - Universidades

En el día de ayer durante su consejo comunal en Caucasia municipio de Antioquia, el presidente Uribe manifestó su descontento con los actos de "violencia" protagonizados por la comunidad universitaria y comunicó que para la semana que empieza invitó a dialogar en presidencia a las universidades bogotanas:

Tomado de la página presidencial:

12 de mayo

El mandatario se reunirá con rectores y estudiantes de universidades bogotanas

“GOBIERNO ACEPTA DIÁLOGO PERMANENTE PERO SIN VIOLENCIA”: URIBE

• El mensaje lo hizo extensivo a los mototaxistas de Caucasia, algunos de los cuales protagonizaron fuertes protestas

Caucasia, Antioquia, 12 may (SNE). El presidente de la República, Álvaro Uribe se reunirá en los próximos días con rectores y estudiantes de varias universidades de Bogotá para aclarar malentendidos que generaron protestas entre las comunidades universitarias.

Así lo anunció, este sábado, durante el Consejo Comunal de Gobierno que se realizó en el municipio de Caucasia, donde defendió el diálogo permanente con todos los sectores del país pero sin violencia.

“La violencia no se acepta. El diálogo sobre el tema social tiene que ser permanente. Para que este país se reconcilie no nos podemos oponer a la protesta social. Por ejemplo, esta semana me voy a reunir con los estudiantes y rectores de universidades bogotanas. Los invite a que discutamos en la Presidencia. Yo creo que por ahí hay varios malentendidos: una cosa es la protesta social y otra es la violencia”, dijo.

Este mensaje lo hizo extensivo a los mototaxistas que trabajan en Caucasia, quienes expresaron inquietudes sobre las dificultades para realizar su trabajo esta semana y tras protestas violentas en el municipio.

El presidente ni siquiera reconoce la "protesta social", pero sobretodo sus motivos, sino que hace énfasis en la "violencia" de dicha protesta. Tampoco niega o aprueba los comentarios que ha hecho el viceministro de Educación Superior esta semana.

Si ha de reunirse con representantes de nuestra Universidad, esperamos resultados concretos, y ellos sólo serán posibles si nuestros representantes le ganan el debate a Uribe; aunque él tenga argumentos resistentes nosotros tenemos la razón y argumentos de más peso. Adelante!

Apoyo del PDA a la comunidad universitaria

Esto declaró en días pasados el Polo Democrático Alternativo en su página apoyando las labores que adelantamos por la defensa de nuestra Universidad Nacional y rechazando los señalamientos de quienes nos estigmatizan:

El PDA respalda a la comunidad de la Universidad Nacional de Colombia

Polo Democrático Alternativo
Viernes 11 de mayo de 2007

El PDA del Distirto Capital respalda y apoya la jornada de protesta que impulsan los estamentos universitarios de la Universidad Nacional en defensa de la educación pública, contra el Plan Nacional de Desarrollo “Estado Comunitario, Desarrollo para todos”, que cierne el manto de la liquidación sobre el campus y amenaza a todo el patrimonio socio-cultural del pueblo colombiano.

Además, rechaza los señalamientos que estigmatizan a la comunidad universitaria y criminalizan la protesta de uno de lo sectores más críticos y activos de la sociedad. Por ello, el PDA exige al gobierno nacional se atiendan las justas demandas de los universitarios, que encarnan el interés de las amplias mayorías del pueblo colombiano.

Bogotá D.C. , 8 de mayo de 2007

Lo que se limita a decir el Gobierno Nacional

Esto es lo que han dicho hasta ahora los responsables (¿irresponsables?) del gobierno nacional frente al tema coyuntural de la financiación del pasivo pensional en las universidades públicas:

Tomado de la página presidencial:

Con la aprobación del Plan de Desarrollo

GARANTIZAN FINANCIACIÓN DEL PASIVO PENSIONAL DE UNIVERSIDADES PÚBLICAS

Bogotá, 10 may. (SNE).- Con la aprobación del Plan de Desarrollo se garantiza la financiación del pasivo pensional de todas las universidades públicas del país, indicó el Ministerio de Educación.

Según el artículo 38 del plan, se establece que la Nación concurrirá en la financiación del pasivo pensional de las universidades públicas de carácter nacional.

Este proceso beneficiará a las universidades: Tecnológica del Chocó, de Caldas, del Cauca, de Córdoba y Nacional de Colombia, agregó el Ministerio.

La norma obliga a la creación de un fondo, el cual será financiado con recursos de la Nación y la respectiva universidad, para garantizar en el futuro, el pago a los pensionados, ajustándose de esta manera a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993.

Una vez entre en vigencia el plan, las universidades beneficiadas y la Nación, acordarán convenios de concurrencia, así como lo han hecho las universidades regionales, amparadas en el artículo 131 de la Ley 100, ya mencionada.

Y lo que dice el viceministro de Educación Superior, tomado de El Tiempo:

'Deberían estar celebrando'

Gabriel Burgos, viceministro de Educación Superior:

¿Por qué dice el Gobierno que todo es favorable para las Universidades?

Los que salieron a protestar deberían festejar. Es el único caso en que el papá le da plata al hijo para que pague sus deudas y éste se pone bravo.

Pero el presupuesto de las universidades se afectará.

No es cierto. En la Ley 100 de 1994 está estipulado un fondo para pensiones. Así, si el Gobierno da el 50 por ciento del presupuesto, debe dar también el 50 por ciento de las pensiones. Esto garantiza que el Gobierno pague su parte.

Justamente la protesta es porque las universidades no podrían pagar la suya.

¡Pero si no han negociado! Todavía no hay porcentajes definidos como para decir eso.

ÉDGAR ALFONSO
REDACTOR DE EL TIEMPO

Es claro que no toman en serio la demanda de la comunidad universitaria pública; con cinismo y sin hablar claro se pone en peligro el futuro de la educación en Colombia.

Esto dijeron sobre la marcha del 10 de mayo

Los medios masivos si acaso empezaron a poner sobre la mesa de la opinión pública nuestro problema con el Plan de Desarrollo Nacional; se concentraron en la forma de la protesta pero no en su contenido como es debido. Otra prueba de lo que es obvio: los medios masivos de comunicación colombianos están al servicio del Gobierno Nacional.

Habrá que seguir en pie de lucha, llamando más la atención y mostrándo en las calles que con la sanción del PND para este período nos están quitando el derecho a educarnos dignamente y con calidad. He aquí una colección de lo que dijeron medios nacionales:

El Tiempo
Video: Marcha de estudiantes en contra del Plan de Desarrollo
'Deberían estar celebrando': Gabriel Burgos, viceministro de Educación Superior
Protesta estudiantil contra el Plan de Desarrollo llegó a la Plaza de Bolívar

Canal RCN
Estudiantes universitarios protestaron por reforma a pensiones educativas

Caracol Radio
Caos en el tránsito de Bogotá por marchas estudiantiles
Bogotá vivió una de las marchas estudiantiles más grandes de los últimos años
Plan de Desarrollo no afectará el pago del pasivo pensional en universidades

CM&
Estudiantes de la Nacional rechazan vínculos con el movimiento juvenil bolivariano

No deja de preocupar el cinismo de los representantes del Gobierno Nacional manifestado en las declaraciones de Gabriel Burgos, viceministro de Educación Superior; vemos que no hay voluntad social de parte de gobierno en general y en particular con el asunto de la educación superior para las colombianas y los colombianos.

Cubrimiento de medios de la coyuntura en la U.N

Como es costumbre, los medios masivos de comunicación que llegan al grueso de la población colombiana -Caracol radio y televisión, RCN radio y televisión, El Tiempo (incluyendo City T.V)- , no han hecho mayor esfuerzo por mostrar la situación de la U.N ni las razones de nuestras protestas, bloqueos y manifestaciones. He aquí una lista de enlaces a medios alternativos que han cubierto de una manera más responsable los hechos de los últimos días:

Agencia Púlsar:
Movilización estudiantil por la universidad pública (mayo 08 de 2007)

Indymedia:
UN: Asamblea permanente multiestamentaria (mayo 04 de 2007)
Universidad Nacional en asamblea permanente (mayo 05 de 2007)
¿Qué está pasando con la universidad pública? (mayo 06 de 2007)
Nuevo golpe a la educación superior (mayo 09 de 2007)

Telesur:
Estudiantes de Colombia realizan masiva concentración en defensa de la autonomía universitaria (mayo 08 de 2007)
Estudiantes marchan en Bogotá por temor a privatización de educación universitaria (mayo 10 de 2007)

Un recuento no tan breve

A continuación encontramos diferentes escritos que resumen la historia y el contexto de la actual coyuntura de la universidad pública, en especial el de la Universidad Nacional. Necesitamos conocer el espacio en el que el artículo 38 del PND se convierte en amenaza para nuestro derecho a la educación.

HISTORIA
(Tomado del artículo "Arremetida contra la universidad pública" de los profesores Carlos Monje y Gonzalo Arango de las Universidades Surcolombiana de Neiva y Tecnológica de Pereira.)

La apertura y globalización de mercados imponen el rumbo a la educación superior

on la expedición de la Constitu- ción de 1991 se introdujo formal mente la política privatizadora al consagrar que "El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación..." y "La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos" (C. P. C., 1991, Art. 67).

El Plan de Apertura Educativa 1991-1994 formuló los lineamientos básicos para el último decenio del siglo, constituyéndose en el derrotero seguido por los pasados gobiernos de Gaviria y Samper y el actual de Pastrana en lo que respecta a la política para la educación superior. Allí se determinó

...Reorientar el gasto público en educación hacia los grupos más pobres de la población. Ello significa un mayor esfuerzo estatal en la financiación de la educación primaria y secundaria y un mayor esfuerzo de las familias en la financiación de la educación superior. Los mayores recursos de las universidades provendrán de la recuperación de costos académicos, de la diversificación de fuentes de ingreso y de los ajustes administrativos e institucionales (P. 28).

La forma que adopta la tendencia del Estado hacia el abandono de su responsabilidad en materia de financiación de la Educación Superior Pública, se esconde tras la teoría de "orientar la financiación a la demanda en lugar de la financiación a la oferta", reemplazando paulatinamente los aportes directos a las universidades por un sistema de crédito para los estudiantes, quienes, mediante el pago de matrículas elevadas financiarán a las universidades, bajo el engañoso supuesto de promover "...la emulación entre las instituciones públicas y privadas para ofrecer mejores servicios... " (P. 28). El Plan recomendó al ministerio de Educación Nacional el "...Incremento progresivo de las matrículas en las universidades públicas de tal manera que los nuevos estudiantes cubran la tercera parte de sus costos en un plazo de diez años, siempre y cuando se creen sistemas de financiación para los estudiantes más pobres..." (p. 28). También sugirió al Departamento Nacional de Planeación y al ministerio de Educación "...conjuntamente con el ICETEX, proponer a la Junta Monetaria el diseño de líneas de crédito para financiar los costos de matrícula y sostenimiento para los estudiantes de las universidades públicas" (p. 46-47) ".

Seguidamente se expidió la Ley de Educación Superior (Ley 30/92), que en aplicación de los mandatos de la Constitución de 1991, concreta la política preconizada por el Plan de Apertura Educativa para encausar a las universidades públicas hacia su total privatización. Los elementos establecidos en dicha Ley para este propósito son: sistema de información (para orientar la demanda), sistema de acreditación (para certificar la oferta), reforma del sistema de crédito educativo (para financiar a los estudiantes mediante préstamos) y la introducción, en el artículo 87, del criterio del "mejoramiento de la calidad de las instituciones" para la asignación de recursos directos a las universidades públicas (abrirle paso al sistema de indicadores de gestión y desempeño).

El papel del Estado en materia financiera para la universidad pública se reduce al establecimiento de un sistema de crédito, que incrementa gradualmente la participación del sector financiero privado, así como a la creación de estímulos a la generación de recursos en las instituciones, conduciendo inexorablemente hacia su privatización.

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Efectos del neoliberalismo en la educación pública superior

La educación se convirtió en una mercancía, al tenor de lo definido en la Constitución de 1991, respondiendo a la norma de que la educación la pagan aquellos que la puedan sufragar. Las instituciones de educación superior se tornan homologables a una empresa privada, con un gerente al mando, en donde las normas de administración se regulan solamente por el rendimiento del dinero y cuya tarea fundamental se reduce a la captación de recursos. La excelencia académica pierde relevancia, siendo el lucro lo que rige la universidad colombiana, en un país donde el gasto público en educación superior en 1998 fue de 4,3% del PIB y la cobertura de este nivel educativo apenas alcanzó el 12%.

La implementación de las políticas señaladas implican que la autofinanciación es hoy la única fórmula de supervivencia. De la consecución de recursos propios depende cada vez más el menguado aporte del fisco nacional. La autonomía financiera se aplica a la consecución de recursos propios, de modo que las universidades para poder subsistir deben convertirse en empresas prestadoras de servicios. Desde esta perspectiva, sostener profesorado de tiempo completo resulta muy costoso. Y la investigación se supedita principalmente a contratos para captar recursos. Por el mismo motivo proliferan los postgrados sin rigor científico y técnico, mientras suben las matrículas en forma permanente y desmedida. Las universidades se dedican al cabildeo.

La autonomía universitaria fue adulterada al confundirse con la autonomía financiera con el propósito de obligar las instituciones a autofinanciarse. La conocida sentencia C-220/27 de la Corte Constitucional representa para las universidades un aspecto positivo al poder realizar autónomamente traslados y adiciones presupuestales, agilizando y flexibilizando el manejo financiero de las instituciones, cosa que antes era más complicada debido a que se requería autorización del ministerio de Hacienda. No obstante, ocurre en el marco de la política de privatización y autofinanciación, lo cual significa que el ejercicio de dicha autonomía contribuye a facilitar la realización de contratos y convenios orientados a la captación de recursos. La política trazada por el Banco Mundial señala al respecto:

"Una mayor autonomía institucional es la clave del éxito de la reforma de la enseñanza estatal de nivel superior, especialmente a fin de diversificar y usar los recursos más eficientemente... Si se ha de aspirar a la diversificación de los ingresos, las instituciones deberán tener un incentivo para generar y utilizar un superávit financiero. Deberá permitírseles conservar los recursos adicionales que generen... En algunos países -como el Brasil- varias universidades tienen prohibido por la ley cobrar matrículas, y en Indonesia y otros países estas se establecen solamente con la aprobación del gobierno. Estas restricciones crean rigidez e ineficiencia en la administración. A la inversa, una base diversificada de recursos es la mejor garantía de autonomía institucional. La autonomía resulta ser en gran medida un conjunto vacío mientras las instituciones dependan de una fuente única de financiamiento fiscal."

"Las instituciones deberían tener, igualmente, la facultad de contratar y despedir personal, dado que representa una partida importante de gastos en la mayoría de instituciones de enseñanza superior Esta flexibilidad es esencial para que las universidades puedan establecer programas que respondan a las nuevas demandas del mercado laboral y controlar los costos reduciendo personal docente cuando la proporción entre profesores y estudiantes esté por debajo de los niveles de eficiencia. Las escalas de sueldos deberían fijarse de manera independiente en las diversas instituciones, de modo que puedan atraer a profesores de buena calidad" (La enseñanza superior. Las lecciones derivadas de la experiencia. Banco Mundial, 1995: 71).

Así las cosas, se promueve la autonomía administrativa orientada al auto-financiamiento. Es la desviación de la autonomía hacia la generación de recursos, manteniendo el control burocrático centralizado ejercido por entes gubernamentales externos. Este proceso privatizador se ha profundizado con la desaparición de la educación gratuita en la universidad pública y el alza desmedida de matrículas. Cada día se va perdiendo más la diferencia entre la universidad privada y la universidad pública. A las dos las envuelve el mercantilismo más desembozado.

Sometida a este régimen oprobioso, a la universidad pública se la puso a competir con la privada por la captación de recursos. Esa competencia ha trastocado su sentido: es por el dinero, no por la ciencia y la educación. Esto ha tornado la educación en una empresa meramente profesionalizante, dirigida por entero a la preparación profesional bajo un credencialismo que valora excesivamente el diploma de nivel universitario que da derecho al ejercicio profesional.

El país registra la expansión de instituciones y programas que obedecen a la lógica del mercado, que han merecido en el país el mote de "Universidades de garaje". Por tal razón, los pregrados se estiman carentes de rentabilidad. Se reemplazan por programas a distancia que reportan altos beneficios y no requieren profesorado, ni laboratorios, ni dotación de alto nivel, o quedan reducidos a una mínima expresión. Los postgrados, bajo la ilusión de que se está fomentando la investigación, la más de las veces carente de toda altura científica, van suplantando la educación de pregrado. Presenciamos el crecimiento inusitado de maestrías, doctorados, diplomados y actividades de extensión, la mayoría de ellos de baja calidad y montados sin los estudios pertinentes, todo ello para la captación de recursos propios dadas las altísimas matrículas que por estas actividades se cobran. Se va apoderando de la universidad un no disimulado desprecio por la tarea docente en los pregrados para dedicarse a contratos de servicio. La juventud colombiana y el país están siendo sometidos a un inmenso engaño por parte de las universidades: en el pregrado, porque se ha abandonado toda preocupación por su contenido, y en el postgrado, porque no responde a criterios de calidad científica. Tenemos un sistema ajeno al ideal de universidad como centro de investigación propio de los países desarrollados.

A medida que la universidad pública pierde profesorado, parte de él es absorbido por la universidad privada en la modalidad de contrato y no de tiempo completo. Igualmente, las malas condiciones salariales y académicas en las entidades públicas han empujado los docentes a contratarse por horas en las entidades privadas, rebajando la calidad de su función docente en el alma mater y disminuyendo su consagración al estudio, a la investigación y a la atención de los estudiantes.

La calidad de la docencia y de la investigación se ha deteriorado como resultado del hacinamiento, falta de personal adecuado, deterioro de los edificios, bibliotecas obsoletas e insuficiencia de equipos científicos y pedagógicos. El desarrollo de la investigación es más un objeto de retórica que un objetivo perseguido en forma permanente. Los grupos de investigación constituyen islas o pequeños archipiélagos, en instituciones básicamente dirigidas a la enseñanza.

Con la nueva arremetida se entierra definitivamente la gratuidad de la educación universitaria y se reemplaza por matrículas upaquizadas en el mejor de los casos; el acceso a la universidad no es para los más preparados y capaces, sino para los que puedan pagarla; la financiación a la demanda es el crédito educativo, de "estudie ahora y pague después"; el criterio de administración no es la mejor educación, sino el mayor rendimiento de los recursos conseguidos por autofinanciación; el profesorado de tiempo completo y dedicación exclusiva se considera muy costoso y se reemplaza por profesorado de contrato y ocasional; la tarea fundamental de la universidad y el profesorado dirigida a la docencia y la investigación se supedita a la venta de servicios; desaparece el bienestar universitario para los estudiantes que quedan desprotegidos para adelantar sus carreras; el salario de los profesores se deteriora progresivamente y sus reivindicaciones prestacionales y sociales van siendo conculcadas; el sistema de acreditación queda sometido a la competencia por la consecución de recursos, no por la calidad educativa; el crecimiento del presupuesto nacional para la universidad no corresponde a las necesidades de aumento de la cobertura.

La continuidad y el cumplimiento cabal de las medidas anunciadas a partir del Acuerdo Extendido de Colombia con el Fondo Monetario Internacional y vertidos por el ministerio de Hacienda y Crédito Público en el documento Nuevos Rumbos para la Descentralización, acentuarán las anteriores tendencias y terminarán por cerrar el ciclo que comenzó hace más de treinta años en un periplo proceloso, de privatización, antidemocracia y autofinanciación, con el único propósito de someter la universidad a las políticas económicas definidas por el imperialismo norteamericano.

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Crear un frente amplio para defender y salvar la universidad pública

Sin universidad, sin educación e investigación científica y sin desarrollo tecnológico autónomo, resulta imposible resguardar la soberanía nacional. El abandono de la universidad y su privatización ha sido un golpe a la soberanía del país asestado por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional y agenciado por los gobiernos de Misael Pastrana, López, Turbay, Belisario, Barco, Gaviria, Samper y Andrés Pastrana. Son casi treinta años de esta política imperialista contra la universidad colombiana. A ello se suma la política neoliberal de apertura económica y apertura educativa que se introduce desde el gobierno de Barco, es institucionalizada por Gaviria y profundizada por Samper. Pastrana se propuso llevarla a extremos nunca imaginados con el Plan Nacional de Desarrollo, el más combatido en la historia reciente de Colombia.

Ya no se trata de la asfixia presupuestal a la que vienen sometidas las universidades públicas; está en juego su supervivencia. Las reformas previstas eliminan las partidas obligatorias del presupuesto nacional y las condiciona a los indicadores de gestión. Convierten los rectores en gerentes, sometidos, a riesgo de perder su puesto o ser llevados a juicio, a las normas de administración empresarial de producción y venta de bienes y servicios. Eliminan la autonomía universitaria, al establecer un Consejo Superior controlado por los organismos financieros del Estado, como el ministerio de Hacienda y Planeación Nacional. Profundizan la autofinanciación no como una alternativa mezclada con recursos del Estado, sino como la única forma de supervivencia.

Así las cosas, el panorama que se vislumbra es desalentador, a no ser que se configure un vigoroso movimiento de resistencia, estudiantil, profesoral y ciudadano, que detenga y haga reversar el funesto modelo neoliberal para la educación superior que amenaza seriamente la supervivencia misma de la universidad pública.

El profesorado de las Universidades Públicas, aglutinado alrededor de la Federación Nacional de Profesores Universitarios y de ASPU, ha venido confrontando esta política, tanto en los espacios de discusión como en las calles, movilizándose conjuntamente con los trabajadores organizados en Sintraunicol y con el movimiento estudiantil, que aunque disperso y carente de una organización nacional que lo unifique, ofrece resistencia a esta ofensiva privatizadora.

La alternativa es conformar el más amplio frente por la salvación de la educación pública estatal que congregue a estudiantes, profesores, trabajadores, administrativos, rectores y personal directivo, a quienes el gobierno les endosa la responsabilidad de autofinanciarla. Al igual que la salud, la vivienda y el trabajo, la educación hace parte de todo el entramado social y de la estructura del Estado, frente a lo cual es necesario articularnos a las luchas que libran el resto de los trabajadores organizados y los sectores populares que coinciden en el mismo llamado y se enfrentan a la arremetida neoliberal haciendo un llamado por la salvación nacional.

Los universitarios debemos luchar no solo por los intereses culturales y científicos, que constituyen pilar fundamental del verdadero desarrollo nacional y garantía del avance hacia nuestra autonomía, sino también contra las imposiciones del Fondo Monetario Internacional y la superpotencia hegemónica, por la soberanía e independencia nacional, por liberar al país del oprobioso régimen de explotación y dominación, por la liberación social y por la constitución de una nueva democracia de los oprimidos y explotados.

UNIVERSIDAD Y PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
En este contexto aparece el artículo 38 del Plan Nacional de Desarrollo (tomado del comunicado de rectoría de la Univesidad Nacional de Colombia número 004 del 7 de mayo de 2004):

"Me concentraré en el punto más importante que es el artículo 38, que plantea el saneamiento del pasivo pensional de las universidades de orden nacional mediante acuerdos de concurrencia entre las instituciones y el gobierno.

La propuesta original del gobierno decía:

…..La Nación y las universidades estatales del orden nacional concurrirán al saneamiento del pasivo pensional de dichas entidades en los términos establecidos en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993. En todo caso la responsabilidad por los pasivos pensionales corresponderá a la respectiva universidad en su condición de empleadora. Las sumas que se hayan transferido por parte de la Nación con las cuales haya sido atendido el pasivo pensional de dichas universidades a partir de la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, se tendrán en cuenta como pago parcial de la concurrencia a cargo de la Nación de acuerdo a la reglamentación que para el efecto se establezca.

La oración subrayada era particularmente peligrosa para la posición de la Universidad. Desde que tuvimos conocimiento del texto llevamos a cabo una intensa labor de convencimiento a senadores y representantes de todas las tendencias políticas y de todas las regiones. Coordinamos esfuerzos entre las cinco universidades afectadas (Caldas, Chocó, Córdoba, Cauca y Nacional) movilizando a nuestros representantes regionales. Yo fui invitado a intervenir en una reunión conjunta de las comisiones económicas de Cámara y Senado; los cinco rectores nos entrevistamos con altos funcionarios del ministerio de hacienda y compañeros de la dirección de la Universidad Nacional “hicieron guardia” en las sesiones plenarias hasta las 4 a .m y posteriormente en las sesiones de conciliación argumentando y convenciendo hasta el último minuto. La cámara aprobó un texto muy conveniente para nosotros, el senado aprobó el texto transcrito arriba. En la conciliación se logró retirar la oración subrayada.

Eso nos deja con la posibilidad de negociar la mejor salida posible y una salida definitiva al problema de pensiones que nos agobia. Tenemos buenos sustentos jurídicos para la negociación. La Ley 30 nos prohíbe usar los recursos de funcionamiento que recibimos de la Nación para nada diferente a nuestras actividades misionales. Igualmente lo hace el decreto 1210 (nuestra Ley Estatutaria) sobre los recursos propios. Por tanto no podemos ser obligados legalmente a usar nuestros recursos para las pensiones y la concurrencia deberá tener ese hecho en cuenta.

Si la Ley es sancionada, y las demandas de inconstitucionalidad no prosperan, nos espera un proceso de negociación duro y delicado para el cual necesitaremos el apoyo efectivo de todos los miembros de la comunidad universitaria. Sin embargo, a pesar de ser una amenaza, es también la oportunidad de resolver de base y para siempre un problema que pende sobre la Universidad como una espada de Damocles."

Moisés Wasserman

El artículo quedó asi (tomado de Equinoxio):

ARTÍCULO 38. Saneamiento del Pasivo Pensional de las Universidades Estatales del Orden Nacional. La Nación y las universidades estatales del orden nacional concurrirán al saneamiento del pasivo pensional de dichas entidades en los términos establecidos en el artículo 131 de la ley 100 de 1993. Las sumas que se hayan transferido por parte de la Nación con las cuales haya sido atendido pasivo pensional de dichas universidades a partir de la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la ley 100 de 1993, se tendrán en cuenta como pago parcial de la concurrencia a cargo de la Nación de acuerdo a la reglamentación que para el efecto se establezca.

Parágrafo: La concurrencia prevista en el artículo 131 de la ley 100 de 1993 respecto de las universidades territoriales se aplicará también en aquellos eventos en los cuales el pasivo pensional se encuentre a cargo de las cajas de previsión territoriales o quienes la hubieran sustituido.

EN ESTOS MOMENTOS
En estos precisos momentos está reunida la Asamblea Triestamentaria en el auditorio León de Greiff de la Ciudad Universitaria en Bogotá. Estamos atentos a cualquier información, ya que seguramente el presidente Uribe aprobará el proyecto del PND con el artículo que deja a la Universidad en quiebra ante la imposibilidad de responder por el pasivo pensional.

A pesar de que el rector Wasserman haya salido a decir el día de hoy que "no subirán las matrículas", bien sabemos que el asunto va más allá y que el actual gobierno hará lo posible por cambiar la naturaleza de nuestra universidad. Es nuestra responsabilidad hacer lo posible por mantener la integridad de la U.N como la universidad de las colombianas y los colombianos, por mantener el derecho a una educación digna y de calidad con el aporte de cada ciudadana y ciudadano, por garantizar el conocimiento de todos aquellos que nos interesamos en él y en el país.

Por demás: Esperamos sus contribuciones a cada artículo que publicamos; no lo sabemos todo y la idea es concentrar lo que todos, ustedes y nosotros, sabemos.