Inverosimilitud, continuidad y ambigüedad

He aquí el documento de trabajo del profesor Leopoldo Múnera en el que reseña las alternativas de solución al problema de financiación de pensiones hasta el momento. Así mismo plantea una quinta salida.

Inverosimilitud, continuidad y ambigüedad

Leopoldo Múnera Ruiz

Profesor Asociado

Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales

Departamento de Ciencia Política

Universidad Nacional de Colombia

En la búsqueda de una solución al problema de las universidades públicas del orden nacional, causado por el desconocimiento en los últimos años por parte del Gobierno Nacional de su responsabilidad integral en relación con el pasivo pensional de dichas instituciones, el equivocado manejo que le ha dado la dirección de la universidad a la presión gubernamental y la aprobación del artículo 38 del Plan Nacional de Desarrollo (PND), se han planteado cuatro alternativas: 1. La concurrencia de las universidades públicas del orden nacional de acuerdo con la ley, sin afectar sus “recursos misionales”, es decir los destinados a cumplir sus funciones fundamentales de investigación, docencia e interacción con la sociedad; 2. La interpretación según la cual los aportes de la Nación al presupuesto de las universidades, desde la vigencia de la ley 30 de 1993, están compuestos por gastos de funcionamiento, inversión y pensiones, de tal manera que estos últimos (calculados para 1993 en $9.000 millones y actualizados a 2007 en $45.000 millones) sean destinados a la concurrencia; 3. La presentación de una nueva ley al Congreso de la República que defina las responsabilidades con respecto al pasivo pensional, sin afectar los recursos misionales de las universidades; y 4. La solicitud al Presidente de la República de objetar el artículo 38 por inconstitucional e inconveniente y si tal petición no es aceptada, como no la ha sido hasta el momento, la presentación de la demanda de inconstitucionalidad de la norma, acompañada por la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad por parte de la dirección de las universidades, para no concurrir mientras la Corte Constitucional no resuelva definitivamente el conflicto jurídico.

Analicemos cada una de estas alternativas de solución y la posibilidad de combinarlas.

1. La concurrencia de las universidades públicas del orden nacional de acuerdo con la ley, sin afectar sus “recursos misionales”, es decir los destinados a cumplir sus funciones fundamentales de investigación, docencia e interacción con la sociedad. El Rector de la Universidad Nacional ha planteado esta posibilidad como resultado del proceso de regulación concertada del artículo 38 con el Gobierno Nacional, de tal manera que en términos prácticos la universidad tenga una “concurrencia cero”. Esta expectativa justificaría la presencia de los delegados de la universidad en la reglamentación de la norma. Sin embargo, el PND vuelve ambigua (incierta, confusa y dudosa) esta alternativa. El artículo 38 del PND establece con claridad que “la nación y las universidades estatales del orden nacional concurrirán al saneamiento del pasivo pensional de dichas entidades en los términos establecidos en el artículo 131 de la ley 100 de 1993” y este último contempla que dicha concurrencia se hará en “la misma proporción en que hayan contribuido al presupuesto de la respectiva universidad o institución de educación superior, teniendo en cuenta el promedio de los 5 últimos presupuestos anuales, anteriores al años de iniciación de la vigencia de la presente Ley”. Por consiguiente, la propuesta de la Rectoría de la Universidad Nacional nos coloca en un escenario inverosímil, en el cual se tiene que considerar que los aportes a la Universidad Nacional a su presupuesto total durante un lustro son nulos o iguales a cero, eventualidad que no se ha presentado en ninguna de las universidades del orden territorial y que está muy distante de las cifras presupuestales del Ministerio de Hacienda y de la misma universidad, de acuerdo con las cuales los aportes brutos de la universidad son cercanos al 17%.

LaLa interpretación según la cual los aportes de la Nación al presupuesto de las universidades, desde la vigencia de la ley 30 de 1993, están compuestos por gastos de funcionamiento, inversión y pensiones, de tal manera que estos últimos (calculados en la 1993 en $9.000 millones y actualizados a 2007 en $45.000 millones) sean destinados a la concurrencia. Podría intentarse combinar la primera alternativa con esta segunda, que fue propuesta en forma ambigua por los Ministerios de Hacienda y Educación en el Consejo Comunitario realizado por la Presidencia de la República, para destinar a la concurrencia de las universidades solamente los aportes de la nación que figuran desde 1993 bajo el rubro de pensiones en el presupuesto de la universidad. No obstante, el artículo 38 del PND no permite tal interpretación, pues establece taxativamente que “las sumas que se hayan transferido por parte de la Nación con las cuales haya sido atendido el pasivo pensional de dichas universidades a partir de la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la ley 100 de 1993, se tendrán en cuenta como pago parcial de la concurrencia a cargo de la Nación de acuerdo a la reglamentación que para el efecto se establezca”. En otras palabras, que no podrán ser consideradas como parte de los recursos destinados por las universidades para la concurrencia. Desde luego, la reglamentación que expida el gobierno por Decreto puede ser contraria a la ley que aprueba el PND, pero en tal circunstancia su estabilidad jurídica es prácticamente nula o igual a cero.

3. La presentación de una nueva ley al Congreso de la República que defina las responsabilidades con respecto al pasivo pensional, sin afectar los recursos misionales de las universidades. Esta tercera alternativa, propuesta inicialmente por la profesora Myriam Jimeno y respaldada posteriormente por el profesor Rodrigo Uprimny, miembro de la comisión asesora del Rector y Director de la Maestría en Derecho, es hipotéticamente la mejor, pues resolvería en forma definitiva el problema creado por al artículo 38 del PND. Sin embargo, enfrenta varias dificultades políticas. Si se combina con la reglamentación de la concurrencia, una vez que el Presidente de la República ha decidido no objetar el artículo 38 del PND, y con la demanda de inconstitucionalidad, resulta ambiguo el respaldo parlamentario para tal iniciativa legislativa. ¿Las mayorías cercanas al Gobierno que aprobaron el PND respaldarían una nueva ley después de que el artículo 38 esté reglamentado? ¿Lo harían si la Corte Constitucional declara inexequible dicho artículo a pesar de los argumentos del Gobierno? ¿En el actual momento político tienen las Universidades Nacionales mayor poder de cabildeo o lobby, para los amantes de los anglicismos, que el Presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y el Departamento de Planeación Nacional? ¿Después de reglamentar la concurrencia en virtud del artículo 38 del PND, el Gobierno respaldaría una iniciativa legislativa para modificarlo? Tales ambigüedades hacen poco verosímil políticamente esta alternativa si el Presidente no objeta el artículo 38 del PND.

LaLa solicitud al Presidente de la República de objetar el artículo 38 por inconstitucional e inconveniente y si tal petición no es aceptada, como no la ha sido hasta el momento, la presentación de la demanda de inconstitucionalidad de la norma, acompañada por la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad por parte de la dirección de las universidades, para no concurrir mientras la Corte Constitucional no resuelva definitivamente el conflicto jurídico. Los argumentos que respaldan esta cuarta alternativa, que comparto plenamente, y la inconstitucionalidad del artículo 38 del PND han sido ampliamente expuestos y hasta ahora no han sido controvertidos con razones jurídicas. Además han sido acogidos parcialmente por el profesor Uprimny. Dentro de dichos argumentos está, no sobra recordarlo, la defensa de la autonomía universitaria reconocida por la Carta Política de 1991. A pesar de ello, el Rector de la Universidad Nacional ha expuesto una objeción clara sobre la insuficiencia de esta alternativa para resolver el problema relativo al pasivo pensional, pues llevaría a la universidad a enfrentar un largo e incierto conflicto jurídico con el Gobierno, que le daría continuidad al actual, en el cual éste podría negarse a girar los recursos para el pago de las pensiones que considera como extralegales mediante una excepción de inconstitucionalidad, susceptible de ser cuestionada jurídicamente, que alargaría la solución del problema del pasivo pensional y pondría a la universidad en una difícil situación con respecto a sus pensionados. Aunque a la universidad le asisten razones jurídicas muy válidas para enfrentar este conflicto, las consecuencias políticas del mismo pueden alterar su funcionamiento. La posibilidad de asistir a la concurrencia y que otros demanden el artículo 38, como lo ha planteado el Rector, no sólo debilita la posición jurídica y política de la universidad, pues la compromete con un artículo contrario a la Constitución y a su autonomía, sino que divide profundamente a la comunidad universitaria en un conflicto que parece no tener solución.

Quizás existe una quinta alternativa que todavía es factible y verosímil, si el Rector de la Universidad Nacional y el Presidente de la República deciden optar por una solución coherente con su propósito explícito de no afectar los recursos misionales de las universidades del orden nacional, y acoger sin ambigüedades la propuesta de los Ministerios de Hacienda y Educación que configuran la segunda alternativa. A solicitud del Rector de la Universidad Nacional, el Presidente de la República podría objetar el artículo 38 del PND por inconstitucional e inconveniente y comprometerse a presentar conjuntamente un proyecto de ley que resuelva definitivamente el problema del pasivo pensional. Su contenido podría ser el siguiente:

Constituir un fondo pensional que se maneje como una subcuenta en el presupuesto de cada universidad del orden nacional y cuya financiación provenga de las cotizaciones de los trabajadores y los aportes patronales de las personas afiliados a las cajas de previsión o los fondos de las universidades a partir de la vigencia de la ley, los aportes de la nación para el pago de pensiones que hagan parte del presupuesto de la universidad de acuerdo con la interpretación que el Ministerio de Hacienda y Educación le dan a la ley 30 de 1993, y los recursos de la nación necesarios para completar el 100% de las reservas requeridas para garantizar el pago del pasivo pensional. La discusión sobre la legalidad de las pensiones reconocidas en virtud de los Acuerdos del Consejo Superior, que ha sido cuestionada en forma insistente por el Gobierno Nacional, sólo podría resolverse ante los tribunales judiciales, si el Ministerio de Hacienda, convencido de sus argumentos, decide interponer la acción legal o constitucional que considere conveniente. Mientras tanto se respetaría la presunción de legalidad que los cobija.

Bogotá, junio de 2007

Wasserman y el pasivo pesional en la U.N

Moisés Wasserman expone en el siguiente comunicado, su posición frente al problema de pensiones en la Universidad Nacional. En él encontramos una posición que si bien es benevolente con la Universidad, no se ha visto reflejada en hechos concretos que todos podamos conocer. Invitamos a la administración a que utilice los medios a su disposición para entregarnos informes más concretos de sus acciones. Conocer sus buenas intenciones, no basta.

RECTORÍA
COMUNICADO NÚMERO 010
A LA COMUNIDAD UNIVERSITARIA

Apreciados profesores, estudiantes y trabajadores de la Universidad Nacional de Colombia:

He recibido varias comunicaciones que solicitan mayor claridad en mis posiciones sobre el artículo 38 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (PND). En sucesivos comunicados y encuentros he planteado mis puntos de vista. Trataré de condensarlos y explicarlos una vez más aquí.

1) ¿Cuál es el problema?

La principal amenaza a la estabilidad financiera, y a largo término a la autonomía de la Universidad Nacional , no es el artículo 38 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo sino la indefinición jurídica sobre el pasivo pensional. Ese no es un problema imaginario como algunos pretenden. Es real, y aunque este no es el lugar para excesivos detalles puedo afirmar que ya ha tenido efectos negativos en nuestras finanzas y en las de otras universidades del orden nacional, y ha producido grandes incertidumbres, molestias y perjuicios a nuestros pensionados. El mantenimiento de esa indefinición potencialmente puede generar situaciones de una enorme gravedad como calificaciones financieras que nos impidan contratar con el Estado, cobros coactivos a la Universidad de sumas que debieron ser pagadas al sistema de pensiones y no lo fueron, y diferencias entre las liquidaciones que hizo la Universidad y la norma general. Indudablemente procederíamos a defender a la Institución pero no hay ninguna certeza que nos permita estar responsablemente tranquilos.

2) ¿Cuáles son las posibles soluciones?

Muy temprano después de la aprobación de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo les expliqué lo que habíamos hecho para modificar el artículo 38 así como mi poca satisfacción con los términos del mismo. Sin embargo, reconozco que éste podría abrir una salida jurídica para que la responsabilidad del pasivo pensional se descargue de las universidades nacionales y sea asumido en forma explícita por el gobierno (cosa que hasta ahora nunca ha pasado). La gran tarea es lograr los términos más ventajosos para la Universidad. Para eso nombré una comisión de profesores de reconocida autoridad académica en economía, ciencias políticas y derecho constitucional. La tarea de esa comisión es recomendarle a la dirección de la Universidad las mejores estrategias para enfrentar el problema y resolverlo. En varias reuniones y en comunicados que se han publicado (el tercero debe estar en proceso de difusión) se ha pronunciado con conceptos y recomendaciones que se resumen así:

a. El artículo 38 del PND genera una oportunidad que se debe aprovechar. No obstante hay dudas serias sobre su constitucionalidad y coherencia técnica y genera temor por posibles implicaciones negativas. Sin embargo, mantienen los comisionados que la derogación del artículo no resuelve el problema central y por tanto hay que generar estrategias alternativas. Entre estas proponen explorar la posibilidad de promover una Ley especial que sea de iniciativa “multi-bancada”.

La rectoría acogió plenamente esa opinión de la comisión. Ya le planteó al gobierno sus dudas sobre el artículo 38 y le enviará los argumentos recibidos que sustentan esas dudas. Además le solicitó a la comisión la elaboración de un proyecto de Ley que aborde el problema integralmente. Así mismo se ha comprometido a buscar la alianza con todas las bancadas del Congreso para adelantar su aprobación, cuando la necesidad se concrete.

b. Constituir un comité técnico que precise las cuentas pensionales con los ministerios de Educación y de Hacienda y que haga las proyecciones necesarias en una posible negociación.

El comité técnico se constituyó el día viernes 1 de junio. Participan el Gerente Nacional, la Jefa de la División de Presupuesto, el Gerente de la Caja Pagadora de Pensiones y miembros del equipo económico del Ministerio de Educación.

Aunque el artículo 38 tiene problemas y eventualmente puede ser declarado inconstitucional, no hay ninguna certeza al respecto. Conceptos jurídicos muy calificados señalan que podría no caerse ante una demanda. Por tal razón la rectoría ha asumido la responsabilidad de estar presente y participar con anticipación en cualquier ámbito en el que se puedan tomar decisiones que nos afecten. No sería responsable “apostar” el futuro de la Universidad a una operación jurídica insegura.

Las sucesivas declaraciones públicas del Presidente de la República y de la Ministra de Educación deben ser capitalizadas por nosotros en la argumentación y negociación. Tenemos la fortaleza técnica y la fortaleza conceptual para que la solución del problema favorezca a la Universidad. Dejar que las cosas sigan como vienen podría ser cómodo para la actual administración, pero no sería responsable porque la Universidad quedaría sometida en el futuro a las voluntades del gobierno de turno y a coyunturas políticas que no podemos prever. Más aún, cálculos preliminares ya realizados con los ministerios de Hacienda y de Educación nos permiten un muy razonable grado de optimismo sobre la posibilidad de que en una eventual concurrencia la Universidad no tenga que aportar más (incluso tal vez menos) de lo que está aportando ahora.

Reitero en forma enfática mi compromiso y el de todo mi equipo en la defensa de la Universidad y de su carácter público y nacional. Reitero también nuestra voluntad de conducir el problema a una solución que le dé a nuestros pensionados la claridad y la certidumbre de que carecen ahora. Nuestra posición para lograr estas metas no parte de un discurso rígido y dogmático sino de un análisis permanente, realista y flexible de las situaciones, y de una respuesta rápida y eficaz a las mismas.

Bogotá, 4 de junio de 2007.

(Original firmado por)

MOISÉS WASSERMAN
Rector

Editorial: Universidad, movilización social y terrorismo

Hasta el momento en este espacio hemos venido compilando todos los documentos y expresiones más significativas como argumentos para el debate en torno del Art. 38 del Plan Nacional de Desarrollo que ha evolucionado hasta el momento en el pacto de concurrencia que viene defendiendo el Gobierno Nacional desde que el Movimiento Universitario logró ser escuchado. Pacto que de ningún modo aceptamos; la concurrencia es el primer paso hacia una total deslegitimación de la responsabilidad social que el Estado tiene con las colombianas y colombianos en lo que a educación superior se refiere.

Nos hemos abstenido de lanzar apreciaciones desde el comité editorial, aunque es claro desde el principio que este blog está "dedicado a difundir el estado actual de la Universidad Pública en Colombia e información relacionada, en especial el de la Universidad Nacional que atraviesa un momento de crisis por cuenta de las mayorías en el Gobierno Nacional. En contra del Plan Nacional de Desarrollo, particularmente del Artículo 38.".

El día de hoy decidimos dar a conocer entre nuestros lectores la impresión que tenemos de la posición del Gobierno Nacional que el día de hoy tildó a quienes hacemos parte del Movimiento Estudiantil como "terroristas" , dada la indignación que nos produjo. Desde luego nos referimos a las declaraciones en el consejo comunal que el presidente Uribe realizó ayer en Bogotá.

En primer lugar, las palabras textuales que nos llevan a afirmar que Uribe nos ha dado el rótulo de terroristas, son las siguientes: "Si el gobierno no desaloja el terrorismo de las universidades, el terrorismo desalojará la ciencia y el conocimiento de las universidades, así que General Naranjo...". Palabras que dan paso a la orden de desalojo del campus en Bogotá. Es claro que para el presidente quienes hasta esta noche se encontraban acampando en el marco de la Asamblea Permanente son terroristas. Cabe recordar que esas personas, entre trabajadores y estudiantes son quienes mantuvieron vivo el movimiento durante todo este tiempo, motivándonos a participar de las actividades (asambleas, marchas, charlas, eventos culturales) que en últimas lograron la exposición de nuestro problema más allá de la Ciudad Blanca hacia todo Colombia, y nos arriesgamos a decir que fueron nuestros representantes desde su resistencia de no abandono del campus para mantenerlo abierto a nuestra discusión, más allá de las polémicas del retorno a la normalidad académica.

Además encontramos en el resumen del consejo comunitario las siguientes declaraciones que insertan el problema de las universidades públicas dentro de su política de seguridad, que como sabemos se basa en el discurso contra los grupos insurgentes guerrilleros y los grupos criminales narco-paramilitares, desviando el debate que principalmente debió girar en torno al saneamiento de las finanzas de la Universidad:

“Todo el interés es la defensa de la universidad pública, del Sena y de la educación pública, de la educación para los colombianos. Haré todos los esfuerzos para que esas universidades no tengan ni guerrillas ni paramilitares.

Lo primero que hicimos en la Universidad de Antioquia cuando empezó este Gobierno fue desmontarles unas antiguas células de la guerrilla y unas nuevas células de los paramilitares.

Es que esa cosita que hizo la guerrilla marxista y que yo la vivó en la universidad, de entrar a la universidad en aras de la combinación de la formas de lucha, de penetrar el movimiento estudiantil, de estudiar y al mismo tiempo hacer actos terroristas, y que después replicaron, plagiaron, copiaron los paramilitares, eso hay que acabarlo para que este país pueda vivir tranquilo.

Creo que hemos avanzado enormemente en el desmonte del paramilitarismo, como ningún Gobierno lo había hecho, y en el proceso de debilitamiento de la guerrilla seguiremos con toda la decisión.

Se lo pido en público, general Naranjo (Oscar, director de la Policía), todo el respeto a la universidad deliberante, a la universidad científica, terroristas involucrados en la universidad, a la cárcel."

No es un secreto que a todas luces cualquier disentimiento con los principios y decisiones del ejecutivo (con la mayoría del congreso a su favor, y tomando decisiones propias de la rama jucial -como la excarcelación de guerrilleros de las FARC este fin de semana-) es calificado por el presidente y sus funcionarios como "terrorismo".

Es clara nuestra posición como estudiantes y Universidad en contra de la concurrencia propuesta por el ejecutivo que el rector Wasserman no ha aceptado o rechazado hasta el momento. Tenemos un gran disenso con el presidente Uribe; no es extraño que ahora seamos embotellados en el problema de seguridad nacional y la política de gobierno como "terroristas" aún siendo parte de la sociedad civil y no siendo parte de la competencia política, del partido de oposición, tildado de guerrillero y por tanto de "terrorista". Ya ha pasado con otras organizaciones como las ONG´s, y lamentablemente, con líderes que no tienen el respaldo de cientos, como cada uno de nosotros que si lo tenemos al ser parte de la Universidad Nacional y del movimiento de coyuntura para proteger el futuro financiero de la misma.

Aquí en U.N En Peligro, no estamos de acuerdo con este hecho que va en contra de cualquier derecho a la protesta social; el presidente de una democracia no puede criminalizar el contrapeso que hacen grupos desde la sociedad civil por la reivindicación de derechos como el de una educación realmente pública, pero para nuestro infortunio, el nuestro lo hace utilizando su gran popularidad y aceptación entre las colombianas y los colombianos del común.

Tampoco estamos de acuerdo con las medidas que se desprenden de la denominación de las universidades como focos de terrorismo (situación negada por el presidente, pero que queda expuesta claramente en su discurso); la presencia de organismos de seguridad estatal en la Universidad pone en riesgo la libertad de expresión que podamos llegar a desarrollar como sujetos productores de conocimiento y dinámicas sociales. Cualquier actividad que desarrollemos y que vaya en contra de las políticas de gobierno será tildada de "terrorista", cualquiera de las resistencias propias de la democracia dentro de la Universidad será marcada como "enemiga del Estado comunitario".

Para terminar y en ilación con la idea anterior, sin ánimos de ser extremistas, consideramos que no está de más señalar los informes sobre compañeros asesinados a manos narco-paramilitares durante el último año y sobre compañeros de otras universidades públicas amenazados durante todo el proceso de demanda social del último mes, por las autodenominadas "Águilas Negras" (nuevos grupos narco-paramilitares), para que ustedes, nuestros lectores, se abran a nuevos interrogantes que van más allá del asunto de la concurrencia y la solución de las finanzas de la Universidad, que bien podrían estar en el terreno de lo que la Universidad Nacional significa para Colombia, para las Colombianas y los Colombianos, y para Álvaro Uribe Vélez.

La información al respecto la encuentran aquí.

Ojo: No tenemos relación alguna con los actores nombrados en este editorial, salvo el sentimiento de pertenencia con el actual movimiento en contra del artículo 38. del PND y la concurrencia propuesta desde el Gobierno Nacional. Al expresar nuestra visión de la criminalización de nuestro movimiento el día de ayer, pretendemos dar elementos a nuestros lectores que les permitan tener un panorama más amplio de la situación.